Livro: Fabio Giambiagi... - Economia Brasileira Contemporânea (1945-2010) - Capítulo 5

                                                                                                          

Livro: Fabio Giambiagi... - Economia Brasileira Contemporânea (1945-2010)

Pgs. 115-148

"CAPÍTULO 5: "Esperança, Frustração e Aprendizado: A História da Nova República (1985-1989)"

115 - Texto aqui de Lavínia Barros de Castro. 

116 - O ano de 1984 contava com um cenário externo positivo e alívio nas contas externas trazido pela maxidesvalorização e maturação dos investimentos do II PND. O preço do petróleo e o juros dos países caiam. A economia voltava a crescer forte, até pela recuperação de boa parte do hiato. O déficit fiscal também tinha caído bastante. Problema agora eram a inflação - 224% em 1984 e 235% ao final de 1985 (...). A bem dizer, a inflação às vésperas do Plano Cruzado estava se acelerando. A média da taxa mensal de inflação entre agosto de 1985 e fevereiro de 1986, anualizada, correspondia a uma inflação de 450% - e a dívida. Em função dos maiores juros internacionais, do processo de estatização da dívida, mas também da desvalorização de 1981 e 1983, a dívida externa do setor publico saltou de 14,9% do PIB em 1981 para 33,2% em 1984.

117 - ...Não apenas a relação Déficit/PIB crescia, como também se tornava mais difícil financiá-lo. Além das dificuldades de rolar a dívida externa, em meio à crise de liquidez vivida na América Latina, a base monetária diminuíra de 3,0% do PIB em 1981, para 1,9% em 1984. Obviamente, para recolher um mesmo imposto inflacionário sobre uma base menor era preciso elevar a inflação. (...) Durante o biênio 1983-84, o governo promoveu um ajuste fiscal com base na queda dos salários e do investimento público.

118 - Em 1984, havia basicamente quatro propostas de desindexação sendo discutidas: (1) “Pacto Social”, proposto por economistas do PMDB e da Unicamp; (2) o “Choque Ortodoxo”, defendido, sobretudo, por alguns economistas da FGV; (3) o “Choque Heterodoxo” de Francisco Lopes, da PUC-Rio; e (4) a “Reforma Monetária” de André Lara Resende e Pérsio Arida, ambos também da PUC-Rio.

119 - O pacto social queria eliminar, ao menos por algum período de tempo, o conflito distributivo. Meio que congelar a participação dos salários e dos lucros na renda nacional total, pois entendiam que havia um jogo de empurra-empurra entre trabalhadores e patrões em relação aos preços e salários. Ninguém queria pagar pela inflação. 

120 - Galera do "choque ortodoxo" considerava que o governo Figueiredo (e, por tabela, o FMI creio) não tinham feito a coisa na intensidade devida. Ou seja, eram precisos: severos cortes de gastos, aumento de receitas e tributos e corte brusco da emissão de moeda e de títulos da dívida. Ao mesmo tempo, dever-se-ia promover a desindexação da economia e a liberalização total de seus preços.

121 - ... Já os heterodoxos e pessoal da "reforma monetária" defendiam que só um déficit operacional de meros 3% - o mesmo dos países centrais, por exemplo - não seria capaz de gerar tanta inflação. O motivo maior era a retroalimentação. Por isso que nem a recessão trazida pelo "FMI" (81-83) ajudou a acabar com a inflação. A inflação seria resultado, primordialmente, de cláusulas de indexação que a perpetuavam ao longo do tempo. Ao contrário dos economistas do PMDB, esse pessoal da PUC não acreditava na viabilidade do tal "pacto social". O Brasil ainda não teria maturidade para um pacto voluntário.

122 - A diferença entre pessoal do (3) e do (4): Para o economista Francisco Lopes, o problema da estabilização poderia ser solucionado através de um pacto de adesão compulsória: um congelamento de preços. Já para Pérsio Arida e André Lara Resende, o congelamento “engessava” a economia, eliminando o mecanismo de autorregulação dos mercados via preços e causava várias distorções alocativas. Concordavam que não havia pacto voluntário possível. Seriam imposições. (...) A ideia alternativa, que ficou conhecida como “Proposta Larida”, em homenagem aos dois autores, era desindexar a economia através da introdução de uma moeda indexada que circularia paralelamente à moeda oficial brasileira (na época, o Cruzeiro). Os planos de estabilização da Nova República (Cruzado, Bresser e Verão) seguiram a proposta de congelamento, ao passo que o Plano Real (1994) adotou a proposta “Larida” com algumas importantes modificações.

123 - Franco e a hiperinflação alemã. Havia uma restrição externa extrema e a necessidade de honrar com os compromissos da dívida, o que exigia ajustes drásticos e constantes no câmbio para equilibrar o BP, até por não usarem choques de juros altos: a elevação da taxa de câmbio constituía-se em uma fonte de inflação de custos para economia. Os choques eram recorrentes e cada vez mais elevados. No mais, a indexação salarial acirrava o conflito distributivo. As desvalorizações eram cada vez mais elevadas e os trabalhadores, na luta por defender seus salários, exigiam prazos de indexação cada vez mais curtos, o que contribuía para a explosão inflacionária (hiperinflação). (...) Ainda nesse diagnóstico, a piora das contas fiscais não seriam a causa da inflação. Elas se deterioravam na Alemanha em consequência da inflação pelo chamado “Efeito Tanzi”.

124 - Francisco Lopes: Numa economia indexada, a tendência inflacionária torna-se a própria inflação do período anterior e pode ser agravada, ocasionalmente, por flutuações decorrentes de choques de oferta (choques agrícolas, choque do petróleo etc.) ou de choques de demanda (causados por um descontrole fiscal, por exemplo). O ponto fundamental é que essas possíveis fontes de flutuação, em vez de passageiras, são incorporadas à tendência. (...) se a situação inicial dos preços relativos for de desequilíbrio (causado por um choque real), a indexação, ao recompor a estrutura de preços inicial, tende a perpetuar preços que, tomados todos ao mesmo tempo, são incompatíveis com o equilíbrio de oferta e demanda da economia.

125 - Ortodoxia: Embora os ortodoxos sempre enfatizem a existência de inflação de demanda, não se trata propriamente de negar a possibilidade de eventuais focos de custos, que levem a alta de preços, como por exemplo, quebras de safras agrícolas ou pressões de custos associadas a sindicatos que reivindicam salários acima de seus ganhos de produtividade. O ponto dos autores ortodoxos é que as pressões de custos só se traduzem em inflação porque o governo as sanciona, através da expansão monetária passiva. Deveria haver restrição monetária (além de fiscal equilibrado, sem senhoriagens). 

126 - As chamadas teses heterodoxas de inflação, em contraposição, admitem a possibilidade teórica de inflação de demanda, melhor traduzida na frase de que, acima do pleno emprego, expansões fiscais geram inflação. Todavia, enfatizam que no mundo real e, em particular, em economias em desenvolvimento, onde a mobilidade dos fatores é menor e existem gargalos de oferta, estamos frequentemente diante de inflações de custos, que se transformam em processos inflacionários pela existência do conflito distributivo. A inflação de custos, que pode ser conjuntural, de fato, seria, em muitos casos, estrutural: ...em geral, são pressões recorrentes que revelam problemas estruturais da economia: desequilíbrios estruturais do Balanço de Pagamentos; estruturas agrícolas ineficientes; infraestrutura inadequadas; gargalos setoriais de oferta que, aliados a rigidez de preços, fazem com que excessos de demanda setoriais se transformem em elevações gerais de preços; estruturas oligopolizadas que usam o aumento de Mark-up (inflação de margens) como fonte de financiamento para a expansão da produção, inexistência de um mercado de crédito e de capitais desenvolvido etc. Nesse contexto, a indexação contratual só torna tudo mais difícil, acirrando conflito. Nessas condições, a expansão monetária é vista primordialmente como acomodatícia, portanto, é um resultado e não a causa última da inflação.

127 - Arida e Lara-Resende não estenderam a filiação da teoria inercialista ao pensamento cepalino-estruturalista, porém, Lopes, indiretamente, admitiu alguma influência ao assinalar um caráter neoestruralista na tese inercialista (Modenesi, idem). Para uma defesa da influência desse pensamento sobre a tese brasileira inercial ver Bresser-Pereira e Nakano (1986).

128 - No diagnóstico da inflação inercial do Plano Cruzado, a tese foi da existência não de problemas estruturais/reais da economia, mas sim o da existência de cláusulas de indexação contratual que perpetuavam a inflação. De toda forma, a ênfase na inconsistência da renda desejada entre os agentes e a negação da importância do desequilíbrio do setor público como a causa última da inflação fazem do Plano Cruzado um plano “heterodoxo”. Tinha a ver com as propostas de Francisco Lopes. (...) O Plano Cruzado tinha várias características semelhantes ao Plano Austral, implementado na Argentina um ano antes. Todavia, enquanto o Brasil se encontrava em uma situação bastante positiva do ponto de vista do produto, a Argentina entrou no Plano Austral em uma situação de retração econômica.

129 - Principais medidas do Cruzado: Os preços de todos os produtos ficavam congelados a partir de 28 de fevereiro, e a taxa de câmbio vigente no dia anterior ao Plano ficou igualmente fixa; (...) Ficava proibida terminantemente a indexação de contratos com prazos inferiores a um ano.

130 - Política salarial do plano visava "encerrar" o conflito distributivo: ...os salários em cruzados deveriam ser calculados pela média dos últimos seis meses (setembro de 1985 a fevereiro de 1986) em valores correntes. Para fazer a conversão, foi divulgada uma tabela que trazia valores corrigidos a preços de fevereiro. Os salários ficavam oficialmente congelados, podendo os empresários decidir por aumentos caso a caso, através de negociação. Foi criado o gatilho salarial (quando inflação batesse 20%) e houve aumento dos salários e salário-mínimo em 8 e 16% respectivamente. Em tese para recompor a inflação pré-plano ainda não contabilizada, mas o livro dá a entender que acabou saindo um tanto acima disso.

131 - O início foi triunfal: Os índices de preços ao consumidor, que, em fevereiro de 1986, estavam em torno de 15% ao mês, baixaram para praticamente zero nos meses subsequentes. Como a manchete de alguns jornais sintetizava: o “dragão da inflação era de papel”. (...) O movimento de oposição ao Plano, iniciado pelas duas principais centrais sindicais (CUT e CGT) imediatamente após seu anúncio, foi rapidamente esvaziado. (...) A taxa de desemprego caiu de 4,4% em março para 3,8% em junho. Houve explosão do consumo e ninguém queria parar a produção, tendo ocorrido, por causa disso, inclusive aumentos salariais adicionais. A NUCI subiu de 81 para 86%. O problema é que essa aceleração do consumo se deu sobre uma demanda já aquecida. (...) A produção de bens de consumo durável, mais sensível à queda dos juros, aumentou 33,2% na comparação de junho de 1986 com junho de 1985 — e essa pressão de demanda não logrou ser suavizada por um aumento de importações.

132 - (A capacidade de absorção do aumento de salários por parte das empresas foi, para muitos, surpreendente. Teoricamente, ela pode ser entendida quando se admite que numa economia em alta inflação há uma tendência de aumento dos mark-ups, a fim de construir um “colchão” para possíveis aumentos dos custos, e também em decorrência da própria perda da noção da estrutura de preços relativos pelos consumidores).

133 - Fiscal: Utilizando os dados apurados a partir das Contas Nacionais (“acima da linha”) e comparando os dados de 1986 contra 1985 verifica-se um aumento da poupança do governo de virtualmente zero para 2,8 % do PIB. O resultado se deve basicamente a uma maior receita tributária (que passou de 23,81% do PIB para 26,50%), impulsionada pelo maior crescimento da economia e do fim do Efeito Tanzi. As despesas totais continuaram iguais.  Entretanto, os resultados fiscais positivos do ano foram rapidamente revertidos, já em 1987, tendo se observado poupanças negativas até 1989, quando atingiu (— 5,72%) do PIB, segundo a mesma fonte. 

134 - ...Ainda havia um porém: É importante notar que quando se olham as contas fiscais do Plano Cruzado apuradas pelo Banco Central, no conceito das Necessidades de Financiamento do Setor Público (abaixo da linha) verificamos também uma melhora nas contas operacionais, em função da redução dos juros reais pagos pelo governo. Entretanto, verifica-se uma piora das contas primárias (redução do superávit) na comparação entre 1986/1985 — e não uma melhora do quadro. Isso corrobora a tese de que a redução dos juros mais do compensou a eventual piora no primário, mas deixa dúvidas quanto ao superávit não financeiro do governo.

135 - A outra suposição dos criadores do Plano era de que a oferta de moeda poderia crescer de forma a acomodar a nova demanda por moeda, sem que isso tivesse quaisquer impactos inflacionários. Logo se tornou claro, porém, que o governo tinha provocado uma expansão exagerada da oferta de moeda. As taxas de juros reais se tornaram negativas e ocorreu um processo de valorização expressiva dos ativos financeiros. Bolsas de valores, ativos reais e o ágio no mercado paralelo de dólar subiram consideravelmente. A redução das taxas de juros estimulou ainda mais a expansão do crédito, levando a um boom de consumo, comuns em quaisquer estabilizações, mas aqui agravados pelos abonos salariais concedidos e pelo próprio temor de que a estabilização fosse passageira.

136 - Os primeiros desabastecimentos e ágios e ágios já começavam, porém, a aparecer. Tinham a ver com as defasagens pré-anúncio do plano. Tipo produtos que estavam "em promoção" em 28 de fevereiro. A equipe econômica do governo logo percebeu os perigos embutidos no superaquecimento da economia. Mas, politicamente, o descongelamento era muito difícil de ser aceito.

137 - Diante do desabastecimento, o governo passou a recorrer às importações. Mas, devido à baixa tradição brasileira de importar, muitos problemas ocorreram, a exemplo do congestionamento nos portos e demora na entrega dos produtos. A balança de pagamentos começava a piorar pelo meio do ano, até devido ao câmbio fixo convivendo com alguma inflação (apreciação real). Em outubro, o governo decretou uma desvalorização do cruzado de 1,8% e anunciou uma política de minidesvalorizações eventuais, baseadas em um indicador da relação câmbio/salários. Criou-se expectativa de uma desvalorização ainda maior — o que se traduziu em aumento do ágio no mercado paralelo de dólar, antecipação das importações, adiamento das exportações e, consequentemente, em uma deterioração ainda maior das contas externas.

138 - Pacote fiscal de ajuste: ...Uma semana após as eleições — quando ainda se contabilizavam os votos — foi anunciado o Cruzado II, deixando a percepção de que o adiamento de medidas restritivas tinha sido mero oportunismo político. (...) O Cruzado II foi, assim, a válvula de escape para o abandono do congelamento. Os preços começaram a ser corrigidos, e a taxa mensal de inflação em janeiro de 1987 atingiu 16,8%, acumulando mais de 20% desde março de 1986. A consequência foi o acionamento do gatilho salarial. O fim oficial do Plano Cruzado ocorreu em fevereiro de 1987, com a decretação da extinção do congelamento dos preços. Finalmente, com a expressiva piora das contas externas, foi decretada, em fevereiro de 1987, moratória dos juros externos, o que diminuiu ainda mais a entrada de recursos externos no país. Pouco tempo depois, em abril, Dílson Funaro e sua equipe pediram demissão.

139 - Erros segundo os próprios pais do plano: (1) o diagnóstico de que a inflação era “puramente inercial” estava equivocado. Antes da introdução do Plano, a inflação já estava se acelerando; (2) os abonos salariais contribuíram para reforçar a explosão de consumo que normalmente ocorre após a estabilização; (3) a condução das políticas monetária e fiscal foi excessivamente “frouxa”, o que poderia ter evitado o aquecimento de demanda; (4) o congelamento durou demasiadamente: 11 meses (eram previstos inicialmente apenas três meses); (5) diferentemente dos salários, os preços foram congelados em seus níveis correntes e não médios, introduzindo diversas distorções de preços relativos; (6) o gatilho salarial reintroduziu e agravou a questão da indexação dos preços; (7) a chamada “economia informal” ficou fora do congelamento, o que contribuiu para desalinhar ainda mais os preços relativos; (8) a manutenção do câmbio fixo de fevereiro até novembro, somada ao crescimento da demanda, fez com que as contas externas se deteriorassem; e (9) a existência de uma defasagem nos preços públicos no momento do congelamento piorou a situação fiscal do governo.

140 - O Plano Bresser já era híbrido e trazia aspectos "ortodoxos", como os juros reais positivos a fim de impedir explosão do consumo. ...para evitar o problema da defasagem dos preços públicos e administrados ocorrido anteriormente, foram decretados diversos aumentos pouco antes do anúncio do congelamento: eletricidade, combustíveis, aço, telefone etc. O plano anunciava, desde já, a flexibilização do congelamento depois de três meses.

141 - ...Câmbio livre e "fim" do gatilho salarial: ...com o objetivo de acabar com o gatilho salarial, sem que se gerasse uma crise política, foi introduzido, através da URP, um esquema em que se garantia a correção mensal, mas ao mesmo tempo aumentava a defasagem entre a inflação do mês e seu repasse para os salários. Consequentemente, se a inflação se acelerasse ou desacelerasse, a variação seria suavizada pela média.

142 - A inflação mensal oficial (medida pelo IPC) baixou de 26,1% em junho para 3,1% em julho e 6,4% em agosto. Após o fracasso do Cruzado, porém, o congelamento pretendido pelo governo não foi respeitado. Diante do temor de um novo congelamento, houve remarcações preventivas de preços, que contribuíram para aumentar os desequilíbrios entre preços relativos. Além disso, a flexibilização anunciada contribuiu para que os aumentos decretados pelo governo no início do plano fossem repassados para outros preços. Acordos salariais firmados com categorias do funcionalismo acabaram por minar também a redução do déficit público pretendida pelo governo e contribuíram para a elevação da taxa mensal de inflação, que atingiu 14% em dezembro de 1987, pelo índice oficial.

143 - Bresser não teve apoio na reforma tributária que visava equilibrar o fiscal. Pediu demissão. Entrava Maílson da Nóbrega, que nem mais pretendia acabar com a inflação. O novo ministro repudiou as ideias heterodoxas de combate à inflação e propôs uma política ortodoxa gradualista, com o intuito de estabilizar a inflação em 15% ao mês e reduzir, também gradualmente, o déficit público. As propostas ganharam a alcunha de “Política do Feijão com Arroz”, que se baseava no congelamento dos valores nominais dos empréstimos do setor público e na contenção salarial do funcionalismo público. (Não explicou muito, mas parece que foi meio irrelevante).

144 - A CF-88 traria engessamento das despesas e crescimento gradual dos gastos previdenciários.

145 - O insucesso do gradualismo da “política do feijão com arroz” no combate à inflação levou a uma radicalização das propostas de desindexação, que resultaram no anúncio, em 14 de janeiro de 1989, do Plano Verão. Assim, foram extintos todos os mecanismos de indexação, inclusive a Unidade de Referência de Preços (URP) que, ao atrelar os salários aos preços, com defasagem, era uma grande força de contenção da aceleração inflacionária. O novo Plano foi anunciado também como um programa híbrido, que continha elementos ortodoxos (como redução de despesas de custeio, reforma administrativa para reduzir custos, limitações a emissões de títulos pelo governo e medidas de restrição de crédito) e heterodoxos (congelamento de preços e salários). Congelamento por tempo indeterminado e nova moeda com paridade ao dólar. Na prática, em pleno ano eleitoral, não houve ajuste fiscal algum. Além disso, os elevados juros praticados foram incapazes de conter o movimento de antecipação do consumo, movido pelo temor de explosão dos preços após o fim do congelamento. Enfim, foi tudo um rápido fracasso.

146 - Apesar da bagunça, a segunda metade dos anos 80 teve até um crescimento econômico saudável, creio que muito pela recusa/adiamento da "hora do ajuste". Coloca que o cenário externo ia bem, o que ajudou.

147 - ...No que se refere às contas externas, é visível a melhora da balança comercial, que passa de uma média de US$5,4 bilhões no período de 1981-84 para US$13,5 bilhões ao ano entre 1985-89. Durante o Plano Cruzado é que foi um deus nos acuda.

148 - No quadro fiscal, nada animador também:

149 - ...Os governos encontravam dificuldades para manter adequada a arrecadação: A carga tributária caiu de uma média de 26% do PIB durante 1981/84, para uma média de 24% do PIB no triênio 1987/89, após o Plano Cruzado. De acordo com Varsano (1986), em 1984 a carga tributária era de 24,2% do PIB e passou para 23,7%.

150 - Desigualdade: Os efeitos perversos da inflação sobre a distribuição de renda podem ser observados pela constatação de que, a preços de 2008, o primeiro decil da distribuição sofreu uma queda da renda média de 13%, comparando o nível de 1989 com o de 1985, enquanto o último decil teve um incremento de renda de 25%, no mesmo período.

151 - Teria ficado provado que a inflação não era "puramente inercial". Do contrário, os planos teriam vencido. A cada plano, a inflação caía cada vez menos e se acelerava com maior intensidade. 

152 - Problema geral foi também a perda de credibilidade, o que levava a uma incapacidade em barrar o consumo: Os planos de estabilização do período de 1985-89 não incorporaram o necessário controle da demanda agregada após a introdução do Plano. O congelamento agravou esse problema, porque incentivou um aumento da demanda e, via expectativas, criou o temor de novos congelamentos (e dos efeitos do descongelamento).

153 - A fixação da taxa de câmbio é um poderoso instrumento para conter a inflação. Entretanto, a estratégia só é eficaz se o país recebe fluxos de capitais para financiar os seus déficits de transações correntes, que em regra surgem após uma estabilização desse tipo.

154 - Ao fim, interessante quadro com as diferenças entre os diversos planos:

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