Livro: Fabio Giambiagi... - Economia Brasileira Contemporânea (1945-2010) - Capítulo 6

                                                                                                           

Livro: Fabio Giambiagi... - Economia Brasileira Contemporânea (1945-2010)

Pgs. 149-182

"CAPÍTULO 6: "Privatização, Abertura e Desindexação: A Primeira Metade dos Anos 90"

155 - Texto também de Lavinia Barros de Castro. No início de 1990, a inflação havia ultrapassado 80% ao mês e a economia, que crescera a uma taxa média em torno de 7% entre 1930-80, desde meados de 1980 se encontrava estagnada.

156 - Tripé do modelo de industrialização brasileiro antes de Collor: (1) a participação direta do Estado no suprimento da infraestrutura econômica (energia e transportes) e em alguns setores considerados prioritários (siderurgia, mineração e petroquímica); (2) a elevada proteção à indústria nacional, mediante tarifas e diversos tipos de barreiras não tarifárias; e (3) o fornecimento de crédito em condições favorecidas para a implantação de novos projetos.

157 - Traz longa lista-resumo do diagnóstico da CEPAL:  (1) a deterioração dos termos de troca (principalmente em função do repasse, no caso dos países primário-exportadores, dos ganhos de produtividade para os produtos finais e do não repasse dos mesmos nos países do “centro”, em função de estruturas oligopolísticas características da produção de manufaturados); (2) o desequilíbrio estrutural no balanço de pagamentos, resultante da exportação de produtos de baixa elasticidade-renda e importação de produtos de alta elasticidade-renda (sendo a única solução definitiva a própria industrialização); (3) os rendimentos crescentes da indústria (argumento da indústria nascente); (4) o desemprego, visto como resultado do alto crescimento demográfico, da importação de técnicas capital intensivas, do baixo crescimento da demanda internacional por produtos primários e da insuficiência no desenvolvimento de setores que poderiam absorver a mão de obra expulsa pelas máquinas; (5) a vulnerabilidade a ciclos econômicos, consequência da especialização em atividades primário-exportadoras; (6) a inadequação de técnicas modernas à disponibilidade de recursos dos países “periféricos”; (7) a existência de economias de escala na indústria; e (8) a indivisibilidade do capital — o que justificava a ação do Estado dando o “passo inicial”.

158 - Coloca que o modelo de substituição de importações (chama de MSI) deixou algumas sequelas... por exemplo, em alguns segmentos de bens de capital (...) não se atingiu escala e praticamente não houve transferência de tecnologia. Outro problema foi o endividamento.

159 - Nem todos os problemas do MSI foram culpa dele. Inúmeros choques externos combaliram a economia brasileira. Ademais... a crise financeira do Estado foi, ainda, decididamente agravada pelos sucessivos fracassos no combate à inflação. De fato, se considerarmos o período de 1986 a 1991, a economia brasileira foi submetida a diversos Planos de Estabilização (Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II). Enquanto o país se debatia em tentativas de combate à inflação, a indústria deixava de acompanhar os avanços tecnológicos e organizacionais em rápida propagação nas economias desenvolvidas. Algumas partes da indústria até regrediam. Enquanto isso, um país como a Coreia continuava reduzindo seu atraso relativo face às economias líderes e começava a fazer pesquisa e desenvolvimento intensamente.

160 - O Brasil só completou a renegociação do Plano Brady, iniciada em 1992, no ano de 1994 — e isso foi fundamental para a consolidação da estabilização. Sem uma liquidez externa abundante, seria impossível promover a estabilização durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso.

161 - Houve evolução dos gastos em P&D do Brasil - 0,5%, em 1989, para 1,3% do PIB em 1994 -, mas a abertura quebraria parcialmente as pernas da indústria nacional mesmo assim. 

162 - Privatizações da Era Collor/Itamar: O total de receitas obtido foi de US$8,6 bilhões, com transferência para o setor privado de US$3,3 bilhões em dívidas. Também foi o tempo do câmbio livre e liberalização das importações (queda de boa parte das tarifas e poucas exceções: Zona Franca de Manaus, drawback e bens de informática). Preanunciando reduções graduais, o governo pretendia preparar os produtores nacionais para a transição para uma economia mais aberta. Em outros países, o ritmo de abertura foi até mais rápido, comenta.

163 - Plano Collor I: Como o plano foi lançado na metade do mês, os trabalhadores tiveram apenas garantida a inflação de fevereiro, perdendo a variação ocorrida nos primeiros dias de março. As medidas de congelamento foram, todavia, desrespeitadas e pouco caracterizam o Plano. De fato, após sucessivos choques semelhantes, tais ações não contavam com a menor credibilidade.

164 - E o confisco? Todas as aplicações financeiras que ultrapassassem o limite de NCr$50.000 (cerca de US$1.200, ao câmbio da época) foram bloqueadas por um prazo de 18 meses. O governo se comprometia a devolver os cruzados novos bloqueados, transformados em cruzeiros, em 12 prestações iguais e sucessivas a partir de setembro de 1991. Os recursos bloqueados receberiam correção monetária mais juros de 6% ao ano. (...) Argumentava-se ... que o limite imposto era tão baixo, que prejudicava até pequenos poupadores e que a remuneração oferecida era inferior ao rendimento de diversas aplicações (queixa que gerou durante muitos anos ações judiciais contra o governo).

165 - No que tange às medidas fiscais, o Plano Collor I promoveu um aumento da arrecadação, através da criação de novos tributos, aumento do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto sobre Obrigações Financeiras (IOF) e outros; redução de prazos de recolhimento; suspensão de benefícios e incentivos fiscais não garantidos pela Constituição, além de uma série de medidas de combate à sonegação. Promoveu-se, ainda, uma redução do número de ministérios (de 23 para 12 — incluindo a agregação das pastas da Fazenda e do Planejamento, no Ministério da Economia, que passou a ser comandado pela ministra Zélia Cardoso de Mello), a extinção de uma série de autarquias, fundações e, inclusive, um conjunto significativo de demissões de funcionários públicos. Enfim, ficou mais no lado da receita mesmo.

166 - As mudanças no Collor II tinham mais a ver com eliminação das indexações. Apostava na melhora das expectativas de inflação nos índices de correção, gerando um ciclo virtuoso. Esse "neogradualismo" não deu certo, pois começaram a surgir os escândalos políticos.

167 - Com Itamar, vem o ajuste fiscal de 1993:  O PAI, a rigor, já havia sido lançado em maio de 1993, tendo por foco a redefinição da relação da União com os Estados e do Banco Central com Bancos Estaduais e Municipais, além de um programa de combate à sonegação. Dando continuidade a esses esforços, propunha-se, em fevereiro de 1994, a aprovação do FSE. Este seria constituído através da desvinculação de algumas receitas do governo federal, visando atenuar a excessiva rigidez dos gastos da União ditada pela Constituição de 1988. (Futura DRU). (...) O fato é que as mudanças introduzidas pelo PAI e pelo FSE não se mostraram suficientes para assegurar o equilíbrio fiscal sequer em 1995.

168 - Bacha explicava porque o baixo déficit operacional (cerca de 1% no início dos anos 90) não significaria fiscal ajustado numa economia estabilizada. Havia um déficit potencial: A relativa adequação entre o hiato de recursos orçados e o resultado fiscal era realizada através de dois procedimentos. Em primeiro lugar, o orçamento embutiria, em regra, uma previsão inflacionária bem inferior à efetivamente observada. Como as receitas públicas no Brasil se encontravam indexadas (pela inflação verificada) e as despesas eram fixas em termos nominais, a subestimativa da inflação favorecia a redução do déficit. Em segundo lugar, o Ministério da Fazenda adiava frequentemente a liberação das verbas orçamentárias, corroendo o valor real dos gastos. Somados, davam o Efeito Olivera-Tanzi e o “Efeito Tanzi às Avessas”.

169 - ... Os dados mostram que, ao longo do ano de 1994 (com a aprovação do Fundo), houve uma melhora nas contas fiscais de 1,08% do PIB e, em 1995, uma piora significativa. O resultado de 1994, porém, não é bem compreendido pelos analistas. Giambiagi ressalta que, comparando os dados abaixo da linha (apurados pelo Banco Central — Necessidades de Financiamento do Setor Público) com os dados acima da linha (apurados pelo IBGE, nas Contas Nacionais), grande parte do resultado deve-se a “fatores não explicados” (a apuração de Erros e Omissões foi elevada). Velloso, na mesma direção afirma que a convivência de duas moedas e de taxas de inflação em extremos opostos pode ter introduzido distorções nas estatísticas. (...) Assim, nos parece razoável concluir que a existência de algum “Efeito Tanzi às Avessas” no Brasil é provável, porém, parece ser um componente dentre outros. Velloso cita os aumentos salariais do governo no período como mais importantes que qualquer Tanzi reverso que pode ter havido.

170 - Lógica da URV: A estratégia de redução do reajuste dos preços (superindexação) para posterior desindexação partia da observação de que, paradoxalmente, é mais fácil combater uma hiperinflação do que eliminar inflações altas e institucionalmente enraizadas (alta inflação). (...) na alta inflação, os preços ainda acompanham movimentos da inflação passada; enquanto na hiperinflação os preços passam a seguir diariamente os movimentos de outra moeda, em geral o dólar. 

171 - A crítica de Simonsen - baseada na má experiência húngara entre 1945 e 1946 - à proposta "Larida" acabou trazendo reformulações importantes à URV. (antiga ORTN) Eis o resumo: Simonsen observou que o valor da “moeda nova” (indexada) não seria estável como pretendiam os dois autores. Na realidade, o valor oscilava quando a inflação se acelerava (ou desacelerava), em função da impossibilidade de evitar alguma defasagem entre a apuração do índice de preços e a fixação do valor de ORTN. Em outras palavras, dadas as dificuldades de se construir um indexador perfeito, que se movesse de forma simultânea aos preços correntes, haveria sempre alguma defasagem entre a inflação atual e aquela apurada estatisticamente. Por outro lado, a circulação de uma “moeda velha” com uma “moeda nova” (indexada) permitiria que o público manifestasse rapidamente repúdio à “velha moeda”, em favor da “nova”, fazendo explodir a velocidade de circulação e gerando uma hiperinflação na “velha moeda”. O problema é que, com a explosão inflacionária, o índice representado pela “moeda nova” ficaria necessariamente defasado em relação à inflação corrente (em virtude da necessidade de pelo menos alguns dias para computar o próprio índice). Ou seja, ocorreria alguma perda de poder aquisitivo na “nova moeda”; em outras palavras, ocorreria alguma inflação na “nova moeda”. A hiperinflação na “velha moeda”, em resumo, acabaria por contaminar a “nova”.

172 - ...Solução: cruzeiro real permaneceria como único meio de pagamento até determinado ponto. A URV ficaria só indexando contratos. Ou seja, não existiria uma “nova moeda”, mas apenas uma nova unidade de conta. (...) A URV começou a vigorar a partir do dia 1o de março de 1994. Entre 1o de março e 30 de junho, o Banco Central fixou diariamente a paridade entre o cruzeiro real e a URV, tendo por base a perda do poder aquisitivo do cruzeiro real. Em 1o de julho de 1994 foi lançado o Real — e extinta a URV. (...) O cálculo diário da URV foi estabelecido através da variação pro rata de três índices de preços: IGP-M, IPCA-E e IPC-Fipe. (...) Além disso (terceira inovação), estabeleceu-se que os preços finais teriam de ser expressos em cruzeiros, obrigatoriamente (exceto nas últimas semanas de junho), sendo a cotação em URVs facultativa. Essa medida visava evitar um excessivo encurtamento do período de reajustes, o que aceleraria demasiadamente a inflação — o que pode ser considerado uma terceira inovação em relação à proposta original. De acordo com Gustavo Franco, introduziam-se, assim, custos de cardápio (ou custos de menu). Por fim, o próprio Arida propôs um choque de juros no imediato pós-plano, para conter a explosão do consumo. O depósito compulsório também foi apertado.

173 - ...Tal como no Plano Cruzado, os salários foram convertidos pela média dos valores reais obtidos nos quatro meses anteriores (período dos dissídios salariais da época). Entretanto, foi introduzida uma importante mudança (quinta inovação): o pagamento pelo conceito de caixa. A partir de 1o de março, os salários ficavam fixos em URV, e eram pagos pela URV do dia do pagamento. Isso equivalia à correção mensal dos salários — uma reivindicação antiga dos sindicatos. (...) ao invés do congelamento (que se tinha provado de difícil administração), o que “se deu em troca” aos trabalhadores foi a redução do prazo de indexação salarial.

174 - Da experiência alemão, Gustavo Franco tirou, além do processo de transição para a moeda indexada, a necessidade de uma boa âncora cambial. Paridade e câmbio fixo. O resultado geralmente esperado é de que ocorra, num momento inicial, uma distorção dos preços relativos. Após um certo período, no entanto, espera-se que esta distorção seja extinta, já que a existência de um acréscimo significativo de lucratividade no setor de não comercializáveis atrairá mais e mais ofertantes — até que se reduza o excesso de demanda e, consequentemente, os preços no setor. O comportamento gráfico da inflação pode, portanto, ser dividido em duas fases: a primeira delas corresponde ao período imediatamente após a introdução da âncora, quando há uma redução abrupta e imediata na inflação (mantendo-se, porém, acima dos patamares internacionais). A segunda fase corresponde ao movimento de convergência da inflação doméstica aos padrões internacionais, representado pela queda suave e contínua das taxas. O grande mérito da âncora cambial consiste justamente em acelerar o processo de convergência para os padrões internacionais de inflação, tendo poucos efeitos recessivos sobre a economia (muitas vezes gerando, inclusive, um boom de atividades) quando comparado com medidas desinflacionárias como cortes de demanda.

175 - Na véspera do lançamento da moeda "Real", houve certa aceleração da inflação, certamente por temores de congelamento nas últimas semanas da URV. E também porque, nesse período, foram removidos os custos de menu, já estando autorizados preços em URV. Problema nada incontrolável, porém.

176 - Quanto aos salários reais, houve ganhos no mês de introdução da URV (março) de 7,7% (PME/IBGE). Esse ganho inicial resultaria, de acordo com a teoria econômica, da redução do período de reajuste dos salários de 4 para 1 mês. Nos meses que se seguiram, porém, esses ganhos foram sendo corroídos até a emissão da nova moeda, quando há novo ganho real, porém, dessa vez em função do aumento concedido ao salário-mínimo (de R$ 70 para R$ 100), pela drástica redução do imposto inflacionário e, posteriormente, pela mudança de preços relativos em curso na economia em favor dos não comercializáveis — já durante a terceira fase do Plano Real.

177 - Voltando ao câmbio, ...de acordo com Kiguel e Leviatan, baseados em mais de 20 casos de estabilização de alta inflação com o uso de âncora cambial, observa-se um maior crescimento do produto, na fase inicial do plano. Esse crescimento é puxado pelo consumo dos duráveis (beneficiado pela queda da inflação e pelo retorno do crédito). Entretanto, com o passar do tempo, o produto se desacelera, continuamente, podendo inclusive o país vivenciar um período de recessão, até que ocorre, uma fuga de capitais (ataque especulativo). As contas fiscais e o desemprego acompanham o ciclo, melhorando inicialmente, para, posteriormente, se deteriorarem. Os preços relativos mudam, com o preço dos comercializáveis caindo mais rapidamente do que os não comercializáveis, para depois convergirem. Apenas o déficit em transações correntes não apresenta um comportamento cíclico, se deteriorando continuamente.

178 - Juros: No Brasil, não só as taxas de juros foram mantidas elevadas ao longo de todo o período 1994-98 (em torno de 21%, em média, em termos reais, considerando o INPC como deflator), como se mostraram bastante voláteis. Foi, indubitavelmente, uma segunda âncora. Na verdade, a primeira, já que o câmbio foi levemente flexibilizado com o passar dos anos, até a crise final. A inflação cada vez menor custou caro: a combinação de câmbio apreciado com elevados juros colocou a economia em uma trajetória de crescimento cada vez menor, déficits crescentes no balanço de pagamentos, ao mesmo tempo em que a dívida pública se expandia.

179 - Quanto ao PIB, o crescimento até o Plano Real foi abaixo do medíocre. Grave recessão em 1990. Após um modesto crescimento em 1991, o PIB voltou a cair (-0,5%) em 1992, em função da crise instalada no país com o processo de impeachment do presidente. Se não fosse o bom desempenho da agropecuária em 1992 (4,9%) o resultado teria sido pior. Já o biênio 93/94 foi de substancial crescimento, muito pela demanda reprimida que havia. (...) as medidas adotadas para comprimir a demanda (elevação de compulsórios e outras) foram, na realidade, insuficientes para conter a “festa da estabilização” que se seguiu à introdução da nova moeda. O crescimento só veio a ser contido pela Crise Mexicana, deflagrada em dezembro de 1994, e pela elevação de juros que a ela se sucedeu.

180 - Inflação brasileira:

181 - IED: Os investimentos diretos, após atingirem um piso de apenas US$87 milhões ao final de 1991, cresceram para fechar 1994 em US$1,5 bilhão. Já os investimentos líquidos em carteira foram extremamente beneficiados pela assinatura do Plano Brady, pela estabilização e os elevados juros domésticos, vistos como necessários para assegurar a estabilização. (...) as condições externas para a estabilização eram muito melhores em 1994 do que nos anos de 1980. Havia abundância de liquidez internacional e um elevado patamar de reservas (US$40 bilhões). Cita-se, ainda, a abertura comercial, que ajudou no combate à inflação. Em rodapé, observa que o Plano Cruzado não teve a mesma atração externa. A desvalorização cambial teve que vir logo ao fim de 1986. Tendo em vista que o Plano Real nem chegou a resolver de forma estrutural a questão fiscal, o livro chega a afirmar: ...o Plano Real, se aplicado no contexto dos anos 1980, provavelmente fracassaria.

182 - Dados do período total:

183 - Nas conclusões: ...a estratégia da URV provou ser muito superior à de desindexação via congelamento de preços. Enquanto o último provocava uma série de desajustes nos preços relativos, a URV previa um período para o alinhamento destes preços. Em terceiro lugar, o governo contava com o apoio político do Congresso e uma perspectiva de continuidade com o presidente Fernando Henrique Cardoso. Por fim, os elevados juros e o câmbio apreciado foram armas fundamentais na consolidação da estabilidade durante todo o período 1995-98, embora com profundas consequências sobre a dinâmica da dívida pública e para o crescimento.

184 - Todas as economias da América Latina, na época, conseguiram a estabilização. A resposta, a nosso ver, passa pela compreensão de que essas economias têm em comum com o Brasil o uso do câmbio como estratégia de estabilização, em um contexto de elevada liquidez internacional. Todavia, o Brasil, ao contrário das demais, que eram, em grande medida, economias dolarizadas, desenvolvera um sofisticado sistema de indexação, extremamente difícil de ser desarmado, como mostrou a penosa década de 1980. Por um lado, o Brasil estava em desvantagem. De fato, estabilizar economias já formal ou informalmente dolarizadas é tarefa muito mais simples, na medida em que a memória inflacionária já desapareceu e basta fixar o câmbio.

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