Livro: Fabio Giambiagi e Ana Cláudia Além - Finanças Públicas - Capítulo 14, 15 e 16

                                                                                                      

Livro: Fabio Giambiagi e Ana Cláudia Além - Finanças Públicas (2011)

Pgs. 411-436

"CAPÍTULO 14: "A Lógica da Privatização e o PND"

275 - Iniciam de forma interessante. O serviço de telefonia brasileiro era um dos melhores da região nos anos 70. Já nos anos 80, a década perdida, virou sinônimo de ineficiência. Colocam as razões no abandono do investimento. Estava "fundamentada" a privatização. Ainda mais com os exemplos de Chile e Inglaterra nessa caminhada.

275 - ...Com os juros altos dos anos oitenta, as estatais não conseguiam mais se endividar externamente para investir. No máximo rolavam a dívida. Sufocadas pela contenção tarifária (governo usando estatal pra frear a inflação), a coisa ia de mal a pior.

276 - As estatais brasileiras eram comumente menos deficitárias que as de outros países da América Latina, afirma. 

277 - A ideia de privatizar veio como forma de aliviar o fiscal. Deixavam de ser necessários vultosos investimentos, sem contar o ganho de receita extraordinária com a venda. Porém, lembram que a venda de uma estatal muito eficiente pode, inclusive, piorar o resultado fiscal, já que o ativo deixa de gerar lucro. Há de se pesar a margem de melhora da empresa se privatizada (o quanto vai gerar a mais de impostos e etc) e quanto o Estado vem pagando de juros (comparar com o lucro do capital imobilizado na estatal, digamos assim).

278 - O Brasil, com as grandes privatizações dos anos noventa, tentava se credenciar como um dos destinos preferenciais do capital externo (aproveitando a retomada do cenário propício para tanto), seguindo recomendações do "Consenso de Washington". 

279 - PND aqui é o Plano Nacional de Desestatização, que veio com Collor. Aqui não se tratava mais de reprivatizar - pois eram privadas antes - estatais isoladas, como foi nos anos oitenta. Pretendia-se privatizar setores realmente estatais. Siderurgia, petroquímica e fertilizantes entraram na mira. A venda da Usiminas sozinha, empresa eficiente que era, gerou duas vezes mais receita que todas as privatizações dos anos 80.

280 - Existem dois modelos de venda de estatais. Pulverizada: geralmente com preços um pouco mais baixos e amplo acesso do público. Seria "mais democrática". É feita de forma mais rápida também. Concentrada: geralmente um leilão ou algo do tipo entre poucas qualificadas. Brasil foi num meio-termo (achei mais próximo da concentrada): ...o Brasil, na maioria das vezes, também não utilizou a modalidade concentrada, na medida em que não foram estabelecidas quantidades mínimas de ações a serem adquiridas nem uma pré-qualificação técnica dos candidatos.

281 - ...De fato, adotou-se no país o sistema de vendas mediante leilões públicos. A partir da determinação do preço mínimo de venda das empresas, o bloco de ações do governo era ofertado em leilão, sendo que qualquer investidor podia dar seus lances - as únicas exigências eram que o candidato estivesse em dia com o sistema tributário nacional e que tivesse bloqueado previamente seus meios de pagamento junto à bolsa de valores onde leilão fosse realizado.

282 - ...No que diz respeito à preocupação com a democratização do capital, cerca de 10% das ações das empresas tem sido de um modo geral, oferecido aos empregados a preços diferenciados. Além disso, os trabalhadores têm direito a uma cadeira no Conselho de Administração das empresas.

283 - A partir de 1998, o leilão cedeu espaço ao modelo de envelopes fechados.

284 - A partir de 1995, veio a Lei de Concessões e a época das "megaprivatizações".

285 - Na época Figueiredo, era proibida a compra por estrangeiros. Nacionais se comprometiam a manter o controle. Em Sarney, essa segunda parte foi flexibilizada. Era possível pagar a prazo, mas com taxas de juros reais altas e fiança bancária de primeira linha. Segundo o BNDES (1990), no período 1987/89, quase 80 dos compradores utilizaram o financiamento para realizar suas compras. A possibilidade de pagamento a prazo ampliou o número de candidatos interessados e também contribuiu para o aumento do valor obtido na venda das empresas nos leilões. Tratava-se de empresas que eram privadas mas foram socorridas pelo BNDES durante os últimos anos, com este acumulando grandes participações no capital delas. "Agora" estava se desfazendo.

286 - ...Os sucessivos prejuízos do BNDESPAR entre 1982 a 1987 levou à necessidade de saneamento da carteira. Muitas das empresas se encontravam em situação crítica. Tudo teve mais a ver com a necessidade pragmática do BNDES do que com um projeto mesmo.

287 - ...O BNDES, principal fonte de financiamento de investimento de longo prazo do Brasil, agora era também gestor do FND - Fundo Nacional de Desestatização. Havia uma CD - Comissão Diretora - responsável por: a) listar para o presidente da República as empresas a serem incluídas no PND; b) aprovar o modela de privatização e as condições de venda e c) aprovar o preço mínimo das ações. Não tinha só BNDES.

288 - A partir de 1995, vieram as privatizações seguidas de regulação, pois se tratava da venda, por vezes, de setores inteiros de um local - energia... telecomunicações... Ou seja, entrava um monopólio privado no lugar de um público. Tornava-se todo um processo naturalmente mais demorado. 

289 - Vários estudos acadêmicos tentaram medir comparativamente a eficiência das empresas estatal e privada. A maioria, porém, não permitiu uma opinião conclusiva quanto à maior eficiência da empresa privada quando comparada à estatal. Ainda que alguns estudos tenham apontado uma ligeira vantagem das empresas privadas sobre as estatais, o fato é que, de forma geral, não há diferenças significativas de comportamento entre empresas públicas, privadas e privatizadas quando sujeitas no mesmo conjunto de regras e regulações.

290 - ...Alguns estudos comparativos criaram índices de eficiência a partir da produção/insumo.

291 - ...É importante ressaltar que nos casos em que a privatização parece ter levado ao aumento da eficiência das empresas, houve dificuldade em distinguir entre as mudanças decorrentes da desestatização daquelas resultantes dos processos paralelos de liberalização das importações e desregulamentação do mercado interno, e da melhoria do panorama macroeconômico. (...) Outra constatação importante dos estudos empíricos é que a estrutura de mercado parece mais importante para explicar a diferença de eficiência entre empresas estatais e privadas do que a propriedade do capital: em setores competitivos as empresas privadas são geralmente mais eficientes que as estatais, enquanto em setores oligopolizados a diferença é mínima. Essa conclusão é essencial principalmente no que diz respeito aos setores de utilidade pública · marcados por monopólios naturais.

292 - Citam estudo que constatou melhoria da eficiência das empresas pós-privatização. Número de vendas por empregado, por exemplo. Porém, não houve muitos detalhes de como foi a comparação.

293 - Os resultados do processo de privatização no período 1991/2000 foram muito expressivos, atingindo mais de US$100 bilhões (ver Tabela 14.2) O total das receitas geradas pelas vendas das empresas estatais (incluindo s federais e as estaduais, bem como a venda de concessões ao setor privado) foi de US$82 bilhões no período 1991/2000. Também foi significativo o montante total de dívidas transferidas, que no período, foi em torno de US$18 bilhões. Vale ressaltar também o aumento da entrada de investimentos externos diretos para a privatização, o que contribuiu para o financiamento parcial do déficit em transações correntes do Brasil durante alguns anos.

294 - (Só não entendi bem se são em dólares da época ou dólares de 2010. De toda forma, muita grana)

295 - ...Com a crise asiática, a privatização adquiriu uma funcionalidade chave para a política econômica, levando o governo a tentar se diferenciar em relação a diversos países que tinham sido objeto de ataques especulativos ou eram potencialmente candidatos a isso. A privatização, nesse contexto, passou a representar uma espécie de ponte para a estabilidade, permitindo ao país ganhar tempo para tentar resolver seus dois grandes desequilíbrios - os déficit externo e fiscal -, que o governo esperava ter equacionado quando o financiamento "once and for all" permitido pelas privatizações tivesse se esgotado, alguns anos depois.

296 - O ajuste teve que vir já em 1998, com a inesperada crise da Rússia. Isso antes mesmo de acabar todo o estoque de privatizações que poderiam ser feitas.

Pgs. 437-463

"CAPÍTULO 15: "O Estado Regulador"

297 - Coloca que, nos anos noventa, a Argentina meio que rumou ao outro extremo de pensamento, no sentido de reduzir o Estado a qualquer custo. A ausência de regulação devido levou a muito altas tarifas, por mais que os serviços tivessem melhorado.

298 - Os setores-chave, como energia e telecomunicações, essenciais para o crescimento econômico, precisam de regulação após uma privatização.

299 - Dentre suas principais funções, cabem ao órgão regulador: a) a defesa e interpretação das regras além da sugestão de novas regras que facilitem as relações e resolvam os conflitos entre os atores- incluindo também os possíveis conflitos com o poder concedente; b) a definição operacional de alguns conceitos fundamentais a serem incluídos nos contratos de concessão - como o coeficiente de produtividade a ser repassado para o consumidor, a diferenciação de tarifas por faixa de consumidores etc. e c) a investigação e denúncia de atividades anticompetitivas ou o abuso do monopólio concedido.

300 - ...Não se trata apenas de controlar a política tarifária, pois acabam determinando a abertura/estrutura do mercado, a fim de conciliar competição e "tamanho ótimo", digamos assim. Quando há monopólio natural, a ideia é evitar grandes excedentes do ofertante monopolista e oferta subótima. (...) Nos casos em que a situação pós-privatização continuou sendo de monopólio natural ou de oligopólio, um sistema regulatório eficiente permite que a sociedade se beneficie da eficiência produtiva - economias de escala e minimização de custos - sem incorrer nos custos do poder de monopólio ou oligopólio, como a fixação de tarifas em níveis superiores ao custo médio mínimo.

301 - Para que um sistema regulatório seja eficiente são necessários: a) uma política tarifária definida e estável; b) a existência de marcos reguladores claramente definidos, que detalhem as relações entre os diversos atores de cada setor, seus direitos e obrigações; c) um mecanismo ágil e eficiente para a solução de divergências e conflitos entre o poder concedente e a concessionária; d) um certo grau de garantia contra os riscos económicos e políticos e e) a criação de um órgão regulador do setor, dotado de especialidade imparcialidade e autonomia nas decisões.

302 - Monopólios naturais: geralmente há muitos "custos irrecuperáveis". Difícil haver concorrência séria. 

303 - Alerta-se para o risco de captura das agências pelos "controlados". (Não explica bem). Aqui foi um exemplo?: ...no Reino Unido, após as privatizações, a manutenção de monopólios gerou conflitos entre empresas e usuários que exigiram a intervenção do Estado e a "rerregulamentação" dos setores privatizados.

304 - Alguns setores podem estar passando, graças às inovações tecnológicas geradoras de custos menores e menor escala mínima eficiente, por transformações na estrutura "natural" de mercado. Sai monopólio e entra oligopólio, por exemplo.

305 - Detalha as experiências em regulação nos EUA - longa tradição em agências reguladoras - e países desenvolvidos em geral. 

306 - No Brasil, um eficiente aparato regulador - equipe técnica, instrumentos etc. - só veio quando as estatais foram privatizadas. 

307 - Privatização das teles: No Brasil, ao contrário da Argentina, o objetivo de geração de receitas com a privatização das telecomunicações ficou condicionado à preocupação de se construir um marco regulador que garantisse uma reforma bem-sucedida do setor de infraestrutura. Sendo assim, em primeiro lugar houve a aprovação da nova legislação, seguida da instituição da agência reguladora, apenas posteriormente, iniciou-se o processo de privatização do setor.

308 - ANEEL:

309 - ANATEL:

310 - ANP:

311 - Embates: colocam que Lula I, em 2003, protestou contra os reajustes autorizados pela ANATEL. Inflação vinha alta, por isso o conflito. Ministro sugeriu até que os usuários fossem à justiça. Mais tarde, acabou valendo a lei mesmo, segundo os autores. Não foram considerados abusivos.

312 - A definição da tarifa pelo preço do serviço, regra geral nas concessões, visando igualar receita e despesa a fim de evitar sobrelucro, traz problemas relacionados desde à assimetria de informações quanto aos custos, o que gera elevado custo de fiscalização, até os incentivos a minimização dos mesmos, já que há uma TIR garantida. A falta de estímulo à redução de custos e o incentivo ao sobreinvestimento, decorrentes da aplicação desse método, com consequente perda de eficiência económica, levaram à busca de critérios complementares ou substitutos para a obtenção de maior eficiência económica. O modelo de custo marginal acabou sendo colocado como uma evolução do de "preço do serviço". Levava em conta mais variações. Porém, padecia de problemas parecidos. Elevado custo... Assimetrias...

313 - ...O setor elétrico inglês implantou o modelo de "price cap" (teto de preço). Barato e estimulador da eficiência: Esse mecanismo compreende uma regra de reajuste por um índice de preços, descontando-se um coeficiente que tem como objetivo o repasse para o consumidor da redução de custos decorrentes do aumento de produtividade. A regra também inclui um componente de choque de custos. O problema é que os preços não caem mesmo quando se maximiza muito a eficiência. Além disso, surge a dificuldade de tratar das situações nas quais existem multiprodutos, em que uma possível solução seria a introdução de tetos de preços diferentes. Ademais, é complexa a definição inicial do preço básico do qual se parte para reajustes periódicos a partir da fórmula.

314 - Em um setor de infraestrutura que está deixando de se configurar como um monopólio natural, a alternativa de política reguladora mais adequada é a desregulação parcial, tendo em vista que o processo de transformação da estrutura de um mercado é gradual e incerto quanto à evolução efetiva das condições de custo e demanda do setor, o que torna a previsão das condições de concorrência vigentes no futuro difícil ou pouco confiável. Atenua-se a restrição à entrada e continua-se, inicialmente, o controle de preço.

315 - Por fim, citam um caso de embate entre a "Light" recém-privatizada versus a sociedade carioca, que teve que aturar apagões no verão. Light tentou culpar subinvestimentos anteriores, mas, como já tinha um ano e meio desde a privatização, acabou multada pela agência reguladora, que demorou pra ser criada (nas teles, precederam as privatizações).

316 - (Enfim... Um capítulo muito blablablá. Pareceu livro de Direito.)

                                                                                                      

Pgs. 464-494

"CAPÍTULO 16: "A Parceria Publico-Privada"

317 - Mesmo no Reino Unido, onde têm sido mais bem-sucedidos, os projetes feitos por PPP têm tido uma participação de apenas 10 a 13% do investimento público total em infraestrutura.

318 - Ressaltam a importância de existir estabilidade macroeconômica; credibilidade do país (nada de guerras, por exemplo); marco regulatório (regras claras e que não mudam); mercado de capitais que garanta fontes de financiamento de longo prazo (tipo emitir debêntures a serem compradas por fundos de pensão e afins); e, por fim, mercado de seguros sofisticado. Enfim, dizem que tudo isso aí é o ideal, mas nem sempre estarão todos os requisitos presentes ao mesmo tempo. 

319 - Trazem um quadro resumo dos tipos de PPP:

320 - Citam o exemplo da "revitalização" de áreas portuárias.  Uma combinação típica pode envolver, por exemplo, de parte a) do governo federal, o fortalecimento de um porto nas vizinhanças, que permita desafogar o fluxo de carga e descarga no porto da cidade; b) do governo estadual, a adoção de investimentos para dragagem nas proximidades da costa, para limpar a área, bem como de um programa ambiental; e c) da prefeitura, a realização de gastos de urbanização, como iluminação pública, melhoria da coleta de lixo, rede de esgoto etc. Isso, coordenado com o setor privado, pode permitir transformar uma área com péssima imagem em um dos melhores points da cidade. O que aconteceu em Puerto Madero, em Buenos Aires, transformada de um cais sujo em uma área de restaurantes requintados e lojas sofisticadas, é um desses casos de esforço conjunto.

321 - Sobre seguros: Na Colômbia, por exemplo, o seguro pago pelas empresas petrolíferas - em urna atividade arriscada por excelência, por estar sujeita a injunções politicas, problemas ambientais, possibilidade de incêndios etc. - era maior, na década de 1990 do que na média dos demais países, pelo risco de alguns dos grupos guerrilheiros dinamitarem os oleodutos, já que a área por onde trafegava o petróleo era às vezes ocupada por forças da guerrilha.

322 - Basicamente, o que se teme em PPPs são os imprevistos de qualquer ordem, inclusive risco político. Alterações contratuais motivadas pelo que chamam de populismo... Riscos cambiais... Riscos de controle de capitais...

323 - ...Colocam que o setor público pode assumir certos riscos para garantir o interesse privado (ser rico é muito bom mesmo!).

324 - Segundo HM-Treasury (2003; p. 43), no Reino Unido, 88% das PPP estudadas foram finalizadas dentro do prazo estabelecido. Os custos adicionais eventuais foram absorvidos pela concessionária. Por sua vez, somente 30% dos projetos públicos de construção foram finalizados dentro do prazo e 73% dos projetos públicos ultrapassaram o orçamento. Portanto, o modelo de PPP parece ser, em geral, mais eficiente que o de investimento 100% público. Alerta, porém, para o fato de que há casos de superfaturamento.

325 - Sem dúvida uma das vantagens da utilização de uma PPP é poder antecipar um investimento gerador de externalidades positivas para a sociedade como um todo que só aconteceria após um longo período de tempo, caso dependesse do financiamento integral do setor público.

326 - Os contratos de PPP, entretanto, implicam custos elevados na sua estruturação, licitação e monitoramento. Por isso, a opção da PPP em detrimento do investimento público convencional deve ser feita sob uma cuidadosa análise de custo e benefício. (...) Os principais exemplos de eficiência das PPP na redução de custos têm sido observados no Reino Unido. Segundo vários estudos, os ganhos de eficiência decorrem principalmente da transferência de risco ao parceiro privado, dos processos licitatórios competitivos, e a existência de sistemas de pagamentos associados a indicadores de desempenho na prestação dos serviços.

327 - A concessão patrocinada é muito similar ao modelo tradicional, com a diferença de que há uma contrapartida de recursos do setor público para complementar os recursos arrecadados com a tarifa cobrada dos usuários do serviço público. A lei da PPP limita essa contrapartida de recursos públicos a 70% da remuneração do parceiro privado. É necessária uma autorização legislativa federal para limites mais altos.

328 - A concessão administrativa, por sua vez, é o contrato de prestação de serviços dos quais o setor público seja o usuário direto ou indireto e, por essa razão, é responsável pelo pagamento integral ao parceiro privado. Os contratos para a construção, manutenção e gestão de presídios, escolas e hospitais públicos são exemplos desse tipo de parceria. Não há tarifa a ser cobrada da sociedade.

329 - Como normalmente fica a coisa:

330 - No que diz respeito à construção de obras públicas, pode haver o risco de competição predatória: as empresas podem oferecer o contrato a preços muito baixos, irrealistas, com o objetivo de ganhar a licitação e tendo a expectativa de uma renegociação posterior do contrato com o setor público em busca de melhores condições econômicas. Nesse sentido um contrato de PPP traz mais vantagens para o setor público: sob PPP, o governo necessariamente condicionará o pagamento ao início da prestação do serviço. Com isso, o risco de perdas devido ao abandono de obras incompletas ou a renegociações inesperadas dos termos do contrato é menor do que nos contratos sob licitação.

331 - Exemplos de PPP: ...pode haver situações em que o risco de mercado fique com o setor público e o risco da execução da obra e da operação do serviço recaia sobre o parceiro privado. No caso da construção e operação de uma rodovia em lugar de pouco movimento de tráfego, por exemplo, o governo poderia garantir uma receita mínima de pedágio: se a receita efetiva com pedágio fosse menor do que a contratada inicialmente, o governo arcaria com a diferença.

332 - Outro exemplo de cooperação é o "project finance". Porém, este envolve receitas mais previsíveis, sendo um projeto autossustentável. Não é PPP. Em comum com esta, entre várias coisas, a ação conjunta dos setores público e privado, sem privatização, com foco em infraestrutura. A diferença da privatização para todos esses modelos é a transferência do ativo ao setor privado.

333 - PPP: Relação jurídica entre os setores público e privado visando à implantação ou gestão, do todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades de interesse público, os quais a administração não dispõe de meios próprios para realizar. (...) Parceiro privado: responde pelo financiamento e pela execução. (...) Parceiro público: oferece contraprestação adicional à tarifa a ser cobrada do usuário ou, em casos justificados, pode figurar como usuário único do serviço. Por definição legal, a PPP nunca é autossustentável.

334 - A PPP brasileira trouxe compartilhamento de riscos fortuitos. O totalmente privado era só o risco de mercado/demanda mesmo. 

335 - No mais, explicam uns detalhes técnicos chatos.

336 - PPPs pelo mundo: 

FIM!

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