Livro: Marcelo de Paiva Abreu - A Ordem do Progresso (2014) - Capítulo 9

                            

Livro: Marcelo de Paiva Abreu - A Ordem do Progresso (2014)

Pgs. 195-212

"CAPÍTULO 9: "INFLAÇÃO, ESTAGNAÇÃO E RUPTURA, 1961-1964"

214 - Texto de Mário M. C. Mesquita. A rotação no comando da política econômica contribuiu para a perda progressiva do controle sobre a inflação e outras variáveis macroeconômicas.

215 - Governo Jânio: ...Mais importante, os partidos que o apoiaram na campanha, liderados pela União Democrática Nacional (UDN), com a qual Quadros não tinha relacionamento fácil, eram francamente minoritários no Congresso. O governo Quadros foi, em suma, politicamente frágil desde seu início.

216 - O cenário econômico era complicado: A inflação medida pelo deflator implícito do PIB, que tinha sido de 11,8% em 1955, acelerou para 25,4% em 1960. O balanço de pagamentos mostrava déficits insustentáveis, e o país, em período de forte expansão do comércio mundial, era obrigado a lançar mão de atrasados comerciais como fonte de financiamento de última instância. Isto porque o governo utilizou, com certa intensidade, a taxa de câmbio, crescentemente sobrevalorizada, para tentar prover alguma âncora nominal para a economia. Havia nítido superaquecimento.

217 - Em tese, Quadros objetivava uma ampla unificação e simplificação cambial (já estou perdido no emaranhado de miudezas das décadas de pequenas mudanças nesse ponto...) que acabou não rolando. O ajuste cambial restringiu-se praticamente à eliminação do subsídio oferecido às importações de petróleo, trigo e derivados. E o que mudou trouxe impacto inflacionário, já que significou desvalorização (e perda de receitas cambiais, ao que entendi). É, contudo, difícil aceitar o argumento de Furtado (1975, p. 32) debitando a aceleração inflacionária a um suposto desequilíbrio das contas públicas resultante da Instrução 204, ao abolir a conta de ágios e bonificações. (...) O impacto inflacionário, que houve, deveu-se mais ao fato de que a política econômica doméstica do governo não conseguiu lograr a necessária redução consistente da absorção, que deveria acompanhar a mudança de preços relativos.

218 - ...A reforminha serviu, entretanto, para abrir caminho pra renegociação/reescalonamento da dívida externa. Prazos de vencimentos foram adiados. Em consequência foi possível reduzir o serviço da dívida, que alcançava 43,6% das receitas com exportações em 1960, para 32,2% em 1961 (World Bank, 1971). (...) O coeficiente dívida externa/ exportações decresceu, portanto, de 2,95 em 1960 para 2,35 em 1961, mas seguia em patamar elevado.

219 - O governo manteve-se fiel às metas traçadas para a política fiscal e de crédito até o seu final, mas, diante do aquecimento da economia já evidente desde o ano anterior, a política de austeridade mostrou-se insuficiente para contrarrestar a intensificação das pressões inflacionárias derivada da desvalorização cambial. Ao que entendi, só na crise que deu merda: ...a crise política de agosto e setembro de 1961 teve como consequência o descontrole monetário, fiscal e creditício evidenciado pelas estatísticas mensais. 

220 - Entre setembro de 1961 e janeiro de 1963 o país foi governado por três gabinetes: Tancredo Neves (PSD-MG), de setembro de 1961 a junho de 1962; Brochado da Rocha (PTB-RS), de julho a setembro de 1962; e Hermes Lima (PTB-GB), de setembro de 1962 até janeiro de 1963. A crise política permanente do período não dava muita margem de manobra às políticas econômicas. Jango estava em "campanha" pra voltar o presidencialismo. 

221 - Tancredo pretendia, mas não conseguiu conter a aceleração da expansão monetária e, com ela, aumento da pressão inflacionário. O déficit público era significativo. 

222 - Brochado da Rocha: O gabinete concentrou os seus esforços na tentativa de obtenção de poderes especiais para legislar sobre diversos temas, inclusive as reformas de base, bem como na antecipação da data de realização do plebiscito sobre a manutenção do sistema parlamentarista de governo. As recusas de delegação de poderes especiais pelo Congresso provocaram a renúncia do gabinete Brochado da Rocha em setembro. As pressões para a antecipação da data do plebiscito, entretanto, culminaram com a aprovação de emenda constitucional estabelecendo sua realização em 6 de janeiro de 1963. O que se conseguiu fazer, na área econômica, em 1962, foi frear o déficit fiscal que crescia de forma galopante, mas ainda era alto.

223 - Política externa: ...Tais desenvolvimentos ocorreram em meio a uma gradual, mas consistente, deterioração das relações Brasil-Estados Unidos. Isto ocorreu em decorrência da postura do governo diante do exame pelo Congresso de alterações da legislação relativa à remessa de lucros de capital estrangeiro, do cancelamento das concessões de lavra de minério de ferro da empresa norte-americana Hanna Corporation e do apoio dado pelo governo central à desapropriação, pelo governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola, dos bens da Companhia Telefônica Nacional, subsidiária da empresa norte-americana International Telephone and Telegraph (ITT). Adicionalmente, a política externa independente inaugurada por Jânio Quadros teve continuidade sob João Goulart, tal como estabelecido pelo programa de governo do gabinete Neves. O Brasil reatou relações diplomáticas com a União Soviética, ainda em 1961, e na reunião da Organização dos Estados Americanos (OEA), em janeiro de 1962, divergiu da posição norte-americana, abstendo-se na votação que aprovou a expulsão de Cuba da organização. Em abril de 1962, Goulart visitou os Estados Unidos, abordando com o Presidente Kennedy assuntos relacionados à dívida externa e ao capital estrangeiro no Brasil. Os resultados não foram encorajadores, aumentando o desgaste do governo. No grave episódio da “crise dos mísseis”, o Brasil não alinhou-se às propostas norte-americanas de intervenção armada no âmbito da OEA, mas aprovou o bloqueio a Cuba, cedendo em parte às pressões políticas norte-americanas.

224 - Os termos de troca estavam ruins. Segundo a revista Conjuntura Econômica o índice de preços internacionais do café exportado pelo Brasil para 1962 foi 56, frente a 124 no auge de 1954), o déficit em conta corrente, que havia sido reduzido de US$518 milhões em 1960 para US$262,9 milhões em 1961, voltou a se ampliar, atingindo US$452,7 milhões em 1962. (...) A taxa de câmbio do mercado dito “livre” voltou a ser rigorosamente controlada pelo Banco do Brasil, como no governo Kubitschek, com o objetivo de não exacerbar as pressões inflacionárias. Serviu bem pra arrecadar só. (...) A fragilidade da posição externa voltava, portanto, ao estágio dos últimos anos do governo Kubitschek.

225 - A questão da remessa de lucros: O foco da discussão acabou sendo a questão da incorporação dos reinvestimentos ao capital original para fins de formação da base de cálculo da remessa de lucros, o que era contemplado pela legislação vigente, promulgada, a despeito do viés nacionalista da retórica presidencial, no segundo governo Vargas (ver Capítulo 6). Rejeitando um projeto do Senado, que previa a incorporação, a versão final da lei seguiu o projeto da Câmara, onde as forças nacionalistas e esquerdistas eram relativamente mais expressivas (e onde, ao contrário do Senado, todos os membros enfrentariam o eleitorado em outubro daquele ano), que não só não previa a incorporação de reinvestimentos à base de capital, como dava à autoridade monetária a faculdade de exercer rígido controle sobre os fluxos de capitais, em caso de ocorrência ou expectativa de ocorrência de graves desequilíbrios no balanço de pagamentos. Coloca, entretanto, que não foi apenas isso que freou o ingresso de capital externo durante o período 62-66. O próprio afastamento político em relação aos EUA prejudicou as relações. Ademais, o desaquecimento econômico não empolgava os investidores e já teria havido a maturação dos investimentos da indústria automobilística, tão importante no período anterior.

226 - O legado do biênio 1961-1962 no campo doméstico também foi decepcionante. A economia cresceu respeitáveis 8,6% em 1961, mesmo com redução do investimento, após 9,4% em 1960, mas desacelerou para 6,6% em 1962. A produção industrial, cujo crescimento havia acelerado de 10,6% para 11,1% entre 1960 e 1961, teve expansão menos exuberante de 8,1% em 1962. A inflação, medida pelo deflator do PIB, saiu de 25,4% em 1960 para 34,7% em 1961 e 50,1% em 1962, com sinais de aceleração na margem – a taxa mensal, segundo o IPA da FGV, acelerou de 2,2% em média no primeiro semestre para 3,0% no terceiro trimestre e 5,3% no último trimestre do ano.

227 - O Plano Trienal objetivava atacar a inflação de modo gradualista, resolvendo a questão até 1965. Na ausência da disponibilidade de estratégias alternativas de estabilização de curto prazo – os choques heterodoxos baseados no congelamento generalizado de preços ainda estavam no futuro –, o Plano Trienal partia de um diagnóstico convencional, e estava centrado em medidas de corte ortodoxo. A necessidade de se levar a um bom termo as negociações com o FMI, precondição para o equacionamento da difícil situação externa, também deve ter influenciado o desenho do plano. A expansão desmedida dos gastos públicos era apontada como vilã. Entre as medidas de ajuste fiscal mereceu atenção especial a redução dos subsídios ao consumo, em especial aqueles relativos à importação de petróleo e de trigo, e os referentes às tarifas de serviços públicos nos setores de transportes e comunicações. Além disso, o plano previa metas quantitativas para a expansão dos agregados monetários e de crédito. O realismo cambial - desvalorização - e fim dos subsídios cambiais levaram a uma aceleração da inflação no início do ano. Acordos parciais de congelamento de preços em março e abril levaram a um estancamento parcial desse processo.

228 - O plano começou a melar desde cedo: A inflação aumentou, por outro lado, as demandas por parte do empresariado por um relaxamento da política creditícia – em abril publicação oficial da CNI já alertava contra o risco de uma “crise de estabilização”. Finalmente, a alta dos preços verificada no primeiro trimestre contribuiu para aumentar as resistências dos trabalhadores, colocando os sindicatos, um dos principais pilares de apoio ao governo Goulart, frontalmente contra o plano. 

229 - ...Apenas a parte de contração do crédito era adotada. E parcialmente, pois o BB ampliou. Em maio, o plano começou a ser definitivamente abandonado. Naquele mês foi votado o reajuste do funcionalismo e, rejeitando a proposta original do governo de 40%, incluída na programação financeira do Plano Trienal, o Congresso aprovou um aumento de 70%, cujo impacto se faria sentir mais intensamente a partir de agosto. O processo de tramitação do projeto de lei sinalizou o afastamento de Goulart e seu entorno político em relação aos compromissos estabelecidos por uma política de estabilização. O aumento concedido ao funcionalismo não só inviabilizou a programação financeira da União, mas também as já difíceis negociações entre o governo e o FMI. ("A oposição de parte importante da esquerda ao plano vinha desde o início. Em debate com deputados da corrente nacionalista, de apoio ao governo, o ministro Celso Furtado, segundo Castelo Branco (1975), declarou sobre o plano que “não me encomendaram um projeto de revolução, mas um plano de governo”).

 

230 - ...Quanto à parte fiscal: ...surgem evidências de descontrole no segundo semestre, quando o déficit acabou excedendo o previsto no plano em mais de 60% (Mesquita, 1992, tabelas IV.4 A e IV.4 B). Para o ano como um todo o déficit chegou a 33,6% das despesas do governo federal, pouco abaixo dos 34,3% verificados em 1962, inflado pelo aumento dos subsídios a empresas estatais, após o abandono da tentativa de aplicação do realismo tarifário a partir da metade do ano.

231 - Se os resultados domésticos mostraram-se decepcionantes, a evolução do setor externo da economia teve aspectos favoráveis. A desaceleração da atividade, e em especial do investimento, levou à redução das importações, ao passo que a recuperação das cotações internacionais do café a partir de setembro, bem como expressivo crescimento de exportações exclusive café, determinaram o crescimento do valor exportado. Com isso, a balança comercial apresentou melhora de US$202,2 milhões, contribuindo de forma importante para a redução de mais de 70% no déficit em conta corrente. A política cambial do Plano Trienal previa reajustes das taxas de câmbio em função do diferencial esperado de inflação. Problema é que o realismo cambial foi abandonado assim que essa situação melhorou. Meio de 1963. A negociação com o FMI, no mesmo ano, fracassou. Ao que entendi, não sentiram compromisso com a estabilização. Enquanto isso, o Plano Trienal e as negociações internacionais a ele associadas eram duramente criticados por setores de esquerda que denunciavam o caráter recessivo da política econômica e a submissão dos interesses nacionais aos dos Estados Unidos. (Enfim, esquerda não faz ajuste recessivo longo no Brasil porque apanha dos dois lados. A direita quer se aproveitar politicamente e a classe trabalhadora considera, com boa dose de razão, traição. Períodos Dilma II e Goulart estão aí). (...) A melhora do desempenho comercial a partir de agosto/setembro permitiu que a moratória fosse evitada, mas ficou claro que na ausência de um reescalonamento pactuado do serviço da dívida externa qualquer piora significativa dos termos de troca, ou mesmo de crescimento das importações em caso de retomada da atividade, colocaria esta opção novamente na ordem do dia.

232 - A posição fiscal, fragilizada a partir do segundo trimestre pelos efeitos do reajuste do funcionalismo, piorou ainda mais com a desaceleração da arrecadação decorrente do enfraquecimento da atividade. Buscando obter fontes não inflacionárias de financiamento do déficit público, o governo editou em 11 de outubro a Instrução 255 da SUMOC, que previa compras obrigatórias de títulos, sem juros, com prazo de 180 dias, por tomadores de recursos bancários. A instrução despertou forte reação no meio empresarial, erodindo o que restava de apoio a Carvalho Pinto nos meios conservadores do país, e levando a sua substituição, em dezembro, pelo obscuro político e banqueiro gaúcho Ney Galvão no Ministério da Fazenda. A alta rotatividade nos cargos de peso da República já é incapaz de acomodar a fragmentação de recursos políticos mencionada por Santos (1986, p. 33). (...) O ano chega ao final com inflação próxima a 80%, desaceleração econômica evidente, e que se intensificou ao longo do segundo semestre, em especial no que se refere à atividade industrial, que sofria com escassez de energia, contração da liquidez e uma onda de greves (motivada pela escalada inflacionária).

233 - Enquanto acenava para uma nova renegociação com o FMI, achando que a simplificação do mercado de divisas (realmente uma pauta que agradava aos gringos) realizada por ele seria um sinal de compromisso, Goulart regulamentou enfim a nova lei de remessa de lucros. Sobre a primeira questão, a Instrução 263 previa que o mercado cambial seria dividido em apenas dois segmentos, “especial”, com taxas fixas, e “livre” com taxas flutuantes. Este seria o ponto de partida para a rápida unificação do mercado cambial promovida pela SUMOC, pelas Instruções 270 e 275, em maio e agosto de 1964, respectivamente.

234 - O fim: Em mais um movimento pendular, a 13 de março, Goulart compareceu ao comício organizado pelas forças de esquerda, assinando decretos que determinavam a encampação das refinarias particulares e a desapropriação de terras beneficiadas por investimentos públicos, sem que os temas tivessem sido previamente discutidos com as lideranças do Congresso. A radicalização tornou-se ostensiva: as forças conservadoras responderam com manifestações que mobilizaram maciçamente a classe média e explicitaram o isolamento político do presidente e a debilidade do seu apoio político e militar. As resistências residuais na oficialidade quanto à remoção de Goulart foram quebradas pela fraqueza demonstrada pelo governo ao reagir à chamada Revolta dos Marinheiros, no final de março, e, finalmente, pela desastrada presença de Goulart em reunião de sargentos, realizada em 30 de março. Em 31 de março de 1964 teve início a rebelião militar que, com amplo apoio do empresariado, da classe média e respaldo ou omissão da maioria parlamentar, pôs fim à Terceira República.

235 - O sistema político brasileiro não aguenta uma crise econômica forte: ...a taxa de crescimento do PIB caiu de 6,6% em 1962 para 0,6% em 1963, seu mais baixo nível desde o início da Segunda Guerra Mundial (ver anexo estatístico). A restrição de liquidez afetou o desempenho dos gêneros industriais que dependiam do crédito, em especial os produtores de bens de consumo durável.

236 - O autor coloca que culpar o plano de estabilização  é ignorar problemas que já vinham de bem antes, como o sobreinvestimento da era JK. As interpretações que enfatizam a relação causal entre o programa de estabilização do Plano Trienal e o início da recessão contrapõem-se às de natureza estrutural. Estas sublinham a perda de dinamismo do processo de substituição de importações, com significativo aumento da relação marginal capital-produto à medida que este afetava novos gêneros industriais, e as flutuações de investimento naturalmente associadas à instalação de plantas com escalas de produção muito além do tamanho de mercados, durante o Plano de Metas. Esta última característica teria sido, no caso de bens de capital, agravada pela contração do gasto público. Outras interpretações, seguindo diferentes vertentes da tradição estruturalista, enfatizam o esgotamento da industrialização por substituição de importações, e a possível incompatibilidade entre a demanda associada a perfis específicos de distribuição renda e a oferta dos gêneros industriais instalados mais recentemente (ver Furtado, 1968 e Tavares, 1972b e 1975).

237 - ...Serra (1981) vê "culpa" nos dois. Estabilização e questões estruturais. Há mais visões. Outras interpretações correntes na literatura especializada associam a recessão à aceleração inflacionária e à deterioração do quadro político (Simonsen, 1963), ou enfatizam a importância das restrições externas (Leff, 1967). Havia muita "poupança importada" no período, até pelo declínio da pública. (....) Evidências mais recentes, apresentadas por Cysne e Lisboa (2004), dão suporte à visão de Simonsen, ao indicar que o imposto inflacionário subiu de 2,4% do PIB em 1960 para 4,0% em 1961, 4,4% em 1962 e 5,4% em 1963, valor máximo da série, que excede mesmo os volumes gerados no período de hiperinflação. Não é difícil imaginar o efeito deste processo sobre a economia, levando ao aumento generalizado dos prêmios de risco, encurtamento de prazos e de horizontes de planejamento. Nesse ambiente não surpreende que o investimento, como sugere a queda das importações de bens de capital, tenha sido fortemente afetado. O autor assevera ainda: ...A falta de persistência na implementação fez com que em 1961 e 1963 apenas os custos da estabilização tenham sido pagos, sem que benefícios tenham sido colhidos, o que certamente contribuiu para a estagnação que se seguiu.

238 - Conclusão do autor: A experiência brasileira pós-1994 mostra que nada há de incompatível entre a plena vigência das liberdades democráticas e a implementação de programas de estabilização que incluam medidas contracionistas potencialmente impopulares. A incapacidade, por parte da classe política, de enfrentar os inevitáveis custos de curto prazo para estabilizar a economia no início dos anos 1960, antes da ruptura da ordem institucional, reflete não apenas a fragilidade das coalizões governistas após o final do governo Kubitschek, mas também a ausência de um consenso, entre os economistas brasileiros, sobre o papel da estabilidade monetária como precondição para o crescimento sustentado. Cabe lembrar que as medidas contracionistas inerentes aos planos de estabilização eram quase sempre descritas como concessões desagradáveis, mas inevitáveis, aos credores externos e seu suposto agente, o FMI. Nesse contexto, é de se esperar que faltasse mesmo convicção na sociedade organizada quanto à essencialidade e ao preço a pagar pela estabilização. Coloca, por fim, que nem dá pra chamar de populismo o período 1961-64, porque não foi criado o espaço fiscal-monetário para isso. Talvez depois de uma estabilização até rolasse, mas não foi o caso. O máximo que tinha eram os subsídios ao trigo, petróleo e tarifas no transporte público. Nenhuma redistribuição de renda realmente relevante. 

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