Livro: Marcelo de Paiva Abreu - A Ordem do Progresso (2014) - Capítulos 7 e 8

                          

Livro: Marcelo de Paiva Abreu - A Ordem do Progresso (2014)

Pgs. 160-173

"CAPÍTULO 7: "O INTERREGNO CAFÉ FILHO, 1954-1955"

182 - Texto de Demosthenes Madureira de Pinho Neto. Guindado ao poder pelo dramático desfecho do segundo governo Vargas, Café Filho buscaria na composição do ministério um equilíbrio de forças bastante heterogêneas, o que seria indispensável para a sustentação do governo. Pode-se dizer que pendia até para udenistas e antigetulistas. Gudin virou ministro aqui. Austeridade e contrações eram as metas. Compulsório e juros pra cima e crédito pra baixo. (...) Segundo o New York Times, Gudin era “The right man, in the right place, at the right time”. Dinheiro emprestado que é bom, veio quase nada. Política dos EUA continuou mais ou menos a mesma.

183 - Apesar da desvalorização de aproximadamente 27% resultante da Instrução 99 da SUMOC (agosto de 1954) – que revogava os preços mínimos em dólares estipulados pelo governo anterior em junho de 1954 –, as exportações de café não se recuperaram nos meses subsequentes, dada a baixa elasticidade de demanda do produto no mercado mundial.

184 - O Congresso não topou aumento de imposto, então adivinha? Deparando-se com uma suposta necessidade de redução dos gastos do governo, optar-se-ia prioritariamente pelo corte dos investimentos públicos em vez dos gastos em consumo, algo recorrente na história econômica brasileira, até os dias de hoje.

185 - Gudin priorizava tanto o fiscal que elogiava o sistema "nada liberal" de câmbio múltiplo instituído por Vargas. Era bom pra arrecadar. Tratava-se da famosa Instrução 70 da SUMOC, pelo qual o Estado apropriava-se de vultosa receita não orçamentária, decorrente da conta de ágios e bonificações. Cafeicultores continuaram insatisfeitos com o "confisco cambial", mesmo com algumas medidas de redução de danos, digamos. Trataram também a queda de Gudin.

186 - Com o crédito apertado, falências se acumulavam. Observa-se também em 1955 significativa queda na formação bruta de capital fixo do setor privado e do governo, que se reduzem em 15% e 8% respectivamente. Tal fato, aliado à redução de cerca de 25% nas importações de bens de capital, indica ter havido razoável contração dos investimentos em 1955. Não fosse a curta duração do programa de estabilização de Gudin, ter-se-ia registrado uma significativa queda do nível de atividade industrial. (...) No dia 4 de abril de 1955, Gudin exonerava-se em caráter irrevogável.

187 - O novo ministro, Whitaker, afrouxou bastante o crédito. Whitaker agia assim, como um fiel seguidor da real bills doctrine, acreditando não serem inflacionárias emissões que se destinassem aos setores produtivos, ao contrário das que resultassem do financiamento do déficit do governo. Ademais, suspendeu, em tese provisoriamente, a política de sustentação de preço do café. Com este objetivo, dispunha-se o ministro a acabar com a política intervencionista, pois acreditava que a queda dos preços no mercado internacional beneficiaria o Brasil, através da eliminação dos produtores menos eficientes. Quanto a isto surgiriam sérias divergências com os técnicos do IBC, que entendiam ser o café um produto de demanda inelástica e, portanto, só se lograria aumentar as receitas de divisas através de uma política de manutenção dos preços, mesmo que isso resultasse num volume menor de exportações.

188 - Câmbio: No governo Café Filho, seriam dados alguns passos a mais na direção da diversificação das taxas cambiais, o que resultaria num sistema cambial onde coexistiam (exceções à parte) 10 taxas cambiais distintas: 5 de importação, 4 de exportação e a do mercado livre, por onde se efetuavam as transações financeiras. Whitaker visava uma reforma cambial (eliminação do "confisco" das divisas do café, por exemplo) e trouxe Roberto Campos pra isso: Bastante ligado às instituições oficiais, a opinião de Campos sobre este assunto refletia internamente a visão da comunidade financeira internacional de processo de substituição de importações, pelo qual alguns países latino-americanos haviam enveredado, ao desincentivar a diversificação das exportações através da manutenção de taxas cambiais sobrevalorizadas, perpetuava o desequilíbrio no balanço de pagamentos. Neste sentido, qualquer reforma seria incompleta se não efetuasse uma razoável desvalorização cambial e procedesse à unificação das taxas. A ideia era deixar o câmbio flutuante (considerava impossível saber o nível de equilíbrio), mesmo que isso tendesse a gerar inflação por via da desvalorização. Após uma inesperada geada em agosto de 1955, optou-se definitivamente por aplicar-se uma desvalorização gradual ao câmbio-café. O resto flutuou logo, ao que entendi.

189 - Café Filho consultou os presidenciáveis da próxima eleição e constatou que ninguém gostava muito da reforma cambial. Seguindo esta orientação liberalizante, alguns países latino-americanos tentariam, através de reformas semelhantes, enveredar pela trilha recomendada pelo FMI: o Peru em 1948, o Chile em 1956 e a Argentina em 1959 são apenas alguns exemplos. Desta forma, a rejeição da reforma cambial Whitaker-Campos-Bernstein significava a derrota de uma determinada visão do processo de desenvolvimento econômico e em alguma medida a opção, que iria se tornar mais explícita no governo Kubitschek, de intensificar e aprofundar o processo de industrialização através da substituição de importações.

190 - Em 1954, a taxa de crescimento do PIB atingiria 7,8%, com a agricultura crescendo 7,9%, a indústria 9,3% e o setor de serviços 9,5%; ainda mantendo-se elevado, o crescimento do PIB em 1955 é de 8,8%, devido ao crescimento de 11,1% da indústria, enquanto serviços e agricultura cresciam a 8,2% e 7,7%, respectivamente.36 Apesar do surpreendente crescimento do setor industrial – tendo em vista a contração creditícia do final de 1954 –, a redução na formação bruta de capital fixo e nas importações de bens de capital, como salientou-se anteriormente, sugere ter havido razoável contração dos investimentos em 1955. Ademais, a boa performance da agricultura teve efeito de redução na inflação.

191 - Resume: o governo Café Filho caracterizou-se, do ponto de vista econômico, por duas administrações com objetivos não apenas diversos mas, em certo sentido, antagônicos: Gudin dava prioridade ao ajuste interno através de uma política monetário-fiscal contracionista, enquanto Whitaker tinha como objetivo maior a eliminação do “confisco” através de uma ortodoxa reforma cambial. Ao contrário de autores marxistas, vê pouca ruptura entre isso e o projeto anterior. Deve ser observado que interpretações recentes do segundo governo Vargas mostram ser enganosa a noção de ter existido tal “projeto de desenvolvimento nacional e popular”. Vargas, mais que ninguém, sabia que dependia do apoio financeiro externo para realização de seu projeto original de governo e seu suposto “afastamento” do governo americano e das instituições internacionais, a partir de 1953, foi consequência, e não causa, do encerramento da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. (...) Em segundo lugar não há qualquer “ruptura” imposta pela Instrução 113 no que concerne o tratamento favorável concedido ao capital estrangeiro iniciado durante o segundo governo Vargas. Como notou-se acima, a referida instrução apenas consolidou a legislação existente, removendo impedimentos burocráticos à entrada de capitais. Há sim, ao contrário, uma perfeita continuidade entre as medidas tomadas após 1953 no sentido da liberalização dos fluxos de capitais privados. (...) No quadro político do pós-guerra, o governo Café Filho pode ser considerado um efêmero triunfo do “golpismo” udenista. Mais do que um ensaio, tratava-se de um anúncio de 1964.

Pgs. 174-194

"CAPÍTULO 8: "DEMOCRACIA COM DESENVOLVIMENTO, 1956-1961"

192 - Texto de Luiz Orenstein e Antonio Claudio Sochaczewski. No início da década de 1950 a política cambial constituía-se no principal, senão único, instrumento de política econômica à disposição do setor público. As manipulações na taxa de câmbio e a imposição de quotas, tarifas e impostos de importação e exportação, formavam o conjunto principal de estratégias operacionais dos gestores da política econômica.

193 - Coloca que, durante meados da década de 50, as receitas das exportações foram caindo e, ao que entendi, as reservas também. O espaço para a substituição de importações estava se fechando. A única solução viável seria a entrada líquida de capitais autônomos, de modo a compensar o declínio nas exportações. Foi o caminho adotado...

194 - Após uma explicação meio confusa, colocam que todo mundo que investisse aqui acabou recebendo tratamento cambial favorecido, ao que entendi. O movimento de capitais autônomos cresceu consideravelmente a partir de 1955, após atingir um mínimo em 1954. (...) Os pedidos de câmbio favorecido para amortizações de financiamentos externos eram sistematicamente negados, em favor da cobertura para remessas das inversões diretas. (Este critério foi violentamente combatido pelos empresários brasileiros que se viam, assim, preteridos em favor do investidor estrangeiro).

195 - Em 1957, o sistema cambial é simplificado. Saem os "confiscos" e entram as tarifas. O reajustamento das tarifas, por seu lado, aumentava os recursos sem vinculação à disposição do Tesouro. (...) A reforma resultou na redução das cinco categorias anteriores a duas, a Geral e a Especial. (...) Para a exportação foi mantido o regime de quatro categorias, com bonificações distintas para cada uma. As transações financeiras continuaram a ser operadas através do mercado livre.

196 - ...Ainda tinha vários detalhezinhos chatos: ...alguns bens de capital foram incluídos na categoria especial (o que tornou sua importação mais cara) enquanto taxas favoráveis foram mantidas para a importação (com ou sem cobertura cambial) dos chamados bens de capital-capital (isto é, aqueles necessários ao equipamento de empresas produtoras de bens de capital), de produtos intermediários e de matérias-primas, todos necessários à produção de equipamentos. A indústria de bens de capital cresceu à taxa de 26,4% ao ano entre 1955 e 1960 em grande medida devido ao comportamento dos segmentos “equipamentos e veículos” e “equipamentos de transporte”. Vão citando vários mecanismos do tipo: ...finalmente, a aplicação da lei do “similar nacional” às indústrias que assim o requeressem e provassem estar aptas a suprir o mercado interno. Havia, assim, um corpo coerente de disposições para, ao mesmo tempo, subsidiar a importação de bens de capital sem prejudicar a oferta interna. (...) A indústria automobilística e a indústria naval, por exemplo, situavam-se entre as metas prioritárias e receberam amplas preferências para importação.

197 - Nos defeitos que elencam do modelo, senti certo populismo cambial. Mantinha-se a moeda com apreciação real. Por outro lado, os setores prioritários, ao importarem seus equipamentos pelo “câmbio de custo”, tendiam a sobreinvestir e, sem dúvida, essa seria uma das causas da crise que se iniciou em 1963. Finalmente, o governo continuou a exercer pressão baixista sobre a taxa do mercado livre, gastando, dessa forma, divisas preciosas em benefício das remessas financeiras, pagamentos de fretes e turismo.

198 - Do ano de 1952 em diante: O Relatório do Grupo Misto CEPAL-BNDE baseou-se na elaboração de projeções relativas ao desempenho de vários setores econômicos, baseadas na evolução recente da economia e na necessidade de acelerar o crescimento econômico. O ponto-chave do relatório foi a definição, uma vez mais, de áreas prioritárias de investimento e a determinação de pontos de estrangulamento. O programa não chegou a ser implementado, mas seu mérito está no fato de ter servido de base para o programa econômico seguinte. 

199 - No Plano de Metas, queriam substituir 30% das importações até 1962. As estimativas de investimento já deixavam claro quais as áreas prioritárias do plano:

200 - Previa-se investir (creio que "a mais") cerca de 5% do PIB real do período. Ao setor público caberia cerca de 50% do desembolso. Os fundos privados contribuiriam com 35% e o restante viria de agências públicas para os programas tanto públicos como privados. Os recursos externos não eram detalhados no plano. No entanto, a previsão feita para a capacidade de importar no período esclarece o que era esperado do exterior. A previsão era de um déficit decrescente no balanço de pagamentos, alcançando-se o equilíbrio em 1961. (...) Mais ainda, não deve ser esquecido que o plano não contemplava fontes de recursos para a construção da nova capital, que absorveria em média cerca de 0,6% do PIB anual no período 1957-1962. Enfim, a expansão do crédito e monetário em geral acabaria gerando pressões inflacionários ao final disso tudo. 

 

201 - O "tchan" do BNDE não eram apenas as taxas de juros reais negativas. ...Finalmente, outro grande estímulo à empresa privada era a concessão de avais pelo BNDE para empréstimos contratados no exterior. Até 1961 o Banco havia concedido avais no montante de US$890 milhões, dos quais US$382 milhões para as indústrias básicas (BNDE, Exposição, 1963).

202 - No período 1957-1961 o PIB cresceu à taxa anual de 9,3%, o que significou uma elevação de 5,1% ao ano da renda per capita. Esse valor é bem superior ao objetivo do plano. A inflação média, no entanto, foi de 23,8%. No que tange às contas externas, houve déficit: ...a capacidade para importar ficou bem abaixo das previsões, apesar do ingresso de capitais de longo prazo ter superado os valores esperados. 

203 - Na ausência de um sistema financeiro com dimensão, maturidade e flexibilidade suficientes para captar as poupanças requeridas pelos investimentos propostos, a única solução teria sido a elevação da carga fiscal. Tal solução, supondo possível sua aprovação no Congresso, encontraria fortes resistências por parte dos empresários, que não estavam dispostos a verem seus programas de investimento comprimidos por impostos mais elevados. O esquema financeiro encontrado para a realização do Plano de Metas – o financiamento inflacionário –, gerava através do aumento de lucros (de empresas privadas e públicas), do aumento da tributação nominal e diferencial e, é claro, da emissão de moeda, os recursos necessários à sua consecução. (...) Os planos periódicos de estabilização, quando implementados, não foram mais que tentativas de reduzir o ritmo inflacionário a níveis toleráveis (a par do aspecto político de mostrar algum esforço para conter o custo de vida ou mesmo aplacar as críticas do FMI), sem nunca sacrificar o desenvolvimento pela estabilidade. Desenvolvimentismo na veia. A participação das receitas totais do governo no PIB permaneceu constante até 1957, em torno de 19-20%, aumentando nos anos centrais do Plano de Metas até 23,2%. A elevação simultânea das cargas bruta e líquida indica tanto o aumento da arrecadação como a maior retenção dos recursos em mãos do governo.

204 - O setor público tinha forte papel ligado à infraestrutura e até algumas indústrias de base. Ademais, era muito importante no que tange ao crédito. Em 1961, o setor público era responsável por 50% do total de aço produzido no país, refinava 76% do petróleo, produzia 17,5% do petróleo consumido e 24% da energia elétrica gerada. Anuário Estatístico, 1961. O empresariado via isso parcialmente com bons olhos até. As tensões eram as seguintes: A maioria dos empresários queixava-se dos altos impostos, dos controles excessivos sobre o comércio exterior e da crescente intervenção do Estado em áreas onde talvez a iniciativa privada pudesse florescer. Em resumo, se o Estado tivesse se limitado a desempenhar o seu papel original de fornecedor de energia e transportes baratos, teria obtido o apoio incondicional dos empresários brasileiros.

205 - As empresas ferroviárias, marítimas e aéreas de propriedade do governo federal sobreviviam às custas de ajuda governamental. Essa política visava manter baixos os fretes e as tarifas de transporte, diante de sua importância na composição do custo industrial e do custo de vida. Como o setor privado não podia competir com esses preços subsidiados das estatais, cabia ao governo os investimentos na área (senão rolaria sucateamento).  

206 - Ao que entendi, o investimento cresceu mais forte que a poupança no período. 

207 - A política econômica, em especial a de moeda e crédito, era gerenciada pela SUMOC, pelo Banco do Brasil e pelo Tesouro. A SUMOC era o órgão controlador do sistema. Criada em 1945, muitas das suas atribuições de estabelecer políticas eram as de um Banco Central típico. Era responsável pela política cambial, fixava o juro de redesconto, fixava o percentual de depósitos compulsórios dos bancos, fiscalizava o registro de capitais estrangeiros, podia operar no mercado aberto e fiscalizava os bancos comerciais. O BB era uma espécie de órgão executor das decisões da SUMOC. A emissão de moeda se confundia, porém. Ao que entendi. 

208 - Achei tudo bem complicadinho. Aqui um resumo da crítica: Era exatamente sobre esse mecanismo que recaíam as críticas daqueles que desejavam modificar a estrutura das autoridades monetárias brasileiras. A questão toda estava no Banco do Brasil que mesclava três atribuições consideradas incompatíveis com a política monetária: ser agente financeiro do Tesouro, autorizado a realizar operações de crédito; ser o depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais; ser o maior banco comercial do país e o único banco rural. (...) Se um banco expande excessivamente seus empréstimos, necessariamente perderá reservas; mas se ao perder na compensação este banco pode creditar a reserva do banco credor (o que o Banco do Brasil podia fazer) criando reservas, então este banco não tem limite para suas operações ativas. (...) Teoricamente era possível controlar a expansão dos meios de pagamento, mas na prática as pressões políticas e de política econômica inviabilizavam o esquema. (...) Os diversos projetos apresentados colocavam a falsa discussão entre criar o Banco Central ou manter a SUMOC quando o ponto real era qual seria o papel do Banco do Brasil na nova estrutura. 

209 - ...A cobertura dos déficits do Tesouro através de crédito em conta corrente no Banco do Brasil implicou permanente expansão primária dos meios de pagamento. É interessante observar que tanto as publicações oficiais da época como os estudos acadêmicos não se davam conta deste fato, insistindo em controlar a expansão do papel-moeda como se este fosse o único meio autônomo de expansão da base monetária.

210 - O cenário antes das reformas financeiras de 1964 era complicado: É importante examinar quais os reais instrumentos de política que contavam as autoridades monetárias para restringir a expansão do crédito. Dos instrumentos clássicos, as operações de mercado aberto eram inexistentes posto que não havia um volume de Letras do Tesouro em circulação no montante suficiente para dar a necessária flexibilidade ao instrumento. Por outro lado, as Letras eram colocadas compulsoriamente junto ao público – basicamente importadores e exportadores –, visto que as autoridades monetárias não podiam oferecer taxa de juros acima da legalmente permitida (12% ao ano), o que, face às taxas de inflação existentes, inviabilizava a tomada voluntária. (...) Pela mesma razão, o redesconto não podia ser operado a taxas punitivas que induzissem os bancos a só recorrer a esta fonte quando tivessem realmente necessitando de caixa. O controle da base acabava se dando é quando se conseguia dificultar os créditos concedidos pelo BB. Havia outro mecanismo meio malandro: O segundo estava ligado às operações de câmbio e referia-se simplesmente à compra e venda de divisas ou, como era mais comum, à venda de “Promessas de Venda de Câmbio” (PVC). O governo “emitia” a PVC mas sem entregar imediatamente as divisas.

211 - Aumentar a carga tributária poderia "solucionar" em definitivo toda essa tensão. No período em exame, arrastavam-se pelo Congresso projetos de reforma tributária sem que se chegasse a um consenso sobre os mesmos face ao efeito político adverso de uma elevação (como seria o caso) de carga fiscal. (...) O governo, incapaz de conter os gastos correntes, basicamente os de pessoal, dada a pressão política do funcionalismo público, acabava por cortar gastos de investimento.

212 - Ainda por cima, voltaram a comprar excedentes de café: O volume das compras internas dos estoques passa a assumir proporções significativas, da mesma ordem de grandeza dos gastos com a construção de Brasília. A queda desses preços intensifica, por sinal, a necessidade de pensar um programa de estabilização monetária, já que o déficit externo começava a incomodar. Exemplo aqui numa das recomendações do programa (1959): Controle da expansão da moeda basicamente através da geração de tetos para o incremento da base monetária em 4% para junho/dezembro de 1958 e 10% em 1959, rigoroso controle do Banco do Brasil através de um orçamento limite e taxas mensais de expansão dos empréstimos e depósitos dos bancos comerciais. (...) Uma das metas centrais do plano seria o controle dos créditos do Banco do Brasil, órgão executivo fundamental da política creditícia.

213 - ...Meio que não deu em nada. Pelo contrário, caiu o ministro e JK rompeu com o FMI. A "autonomia" do BB tinha vários aliados políticos. Uma série de fatores que serão analisados adiante fez com que o PEM, já então identificado como estratégia ideologicamente conservadora de uma articulação Lucas Lopes e Roberto Campos em estreita associação com a política ortodoxa defendida pelo FMI, sofresse rápido desgaste junto à classe política e à opinião pública em geral. (...) Desiste de implementar um programa de estabilização em sintonia com o Fundo, em vista do irrealismo das exigências definidas pelo Fundo, que desejava um programa de choque ainda mais radical do que o gradualismo relativo do PEM. Estavam tentando, antes, um empréstimo de $300 milhões. Além disso, Kubitschek parecia estar convencido de que uma política agressiva de investimentos seria mais eficaz na atração de capital estrangeiro do que uma política fiscal e monetária ortodoxa (Malan, 1983). (...) Por fim, a política salarial restritiva foi logo entendida como “arrocho salarial”, provocando reações imediatas dos partidos de esquerda e das organizações sindicais que passaram a pressionar diretamente as comissões do Congresso que discutiam o Programa (Benevides, 1976, p. 222).

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