Livro: Marcelo de Paiva Abreu - A Ordem do Progresso (2014) - Capítulo 4

                        

Livro: Marcelo de Paiva Abreu - A Ordem do Progresso (2014)

Pgs. 98-122

"CAPÍTULO 4: "CRISE, CRESCIMENTO E MODERNIZAÇÃO AUTORITÁRIA, 1930-1945"

111 - Texto de Marcelo de Paiva Abreu. Começa pelos pesados efeitos da Crise de 29 no Brasil: O choque externo sobre a economia brasileira afetou o balanço de pagamentos principalmente através de brutal queda dos preços de exportação, não compensada por aumento do quantum exportado, e da interrupção do influxo de capitais estrangeiros. As reservas, que somavam £31 milhões em setembro de 1929, caíram para £14 milhões em agosto de 1930 e haviam praticamente desaparecido em 1931. Em 1932 as importações haviam caído a um quarto do seu valor em 1928, enquanto as exportações caíram a quase um terço. Em volume, as importações decresceram cerca de 60% entre 1928 e 1932, enquanto as exportações declinaram 16%. Os preços de importação em dólares caíram 40%, enquanto os preços de exportação caíram quase 55%. Assim, os termos de intercâmbio sofreram uma deterioração de cerca de 26% e a capacidade de importar de quase 40%.

112 - Em 1930-1931, adotou-se uma política cambial aparentemente liberal, mas na prática restritiva, decretando-se moratórias sucessivas em relação às dívidas em moeda estrangeira. Em setembro de 1931, a situação tornou-se insustentável, os pagamentos relativos à dívida pública externa foram suspensos, reintroduzindo-se o monopólio cambial do Banco do Brasil. Enfim, o governo, usando uma retórica liberal, aplicou controles cambiais que duraram essencialmente até 1934. E, na verdade, "foi o jeito": ...o controle cambial só havia sido adotado após o esgotamento das perda de reservas e depreciação cambial.

113 - Em tese, o governo tinha boas razões pra tentar evitar a desvalorização, mas não conseguiu. Entre 1930 e 1931 o mil-réis desvalorizou-se 55% (mil-réis/US$). As autoridades brasileiras tentaram, na medida do possível, evitar uma desvalorização “excessiva” em vista do reconhecimento de que se a taxa de câmbio não fosse sustentada haveria uma redução da receita cambial gerada pelo café, dada a queda dos preços de café em moeda estrangeira. Esta redução do nível de preços resultava da importância da parcela do mercado controlada pelo Brasil e da inelasticidade-preço da demanda internacional por café. Além disso, uma taxa de câmbio artificialmente sustentada tornava menos difícil a liquidação dos compromissos do governo em moeda conversível. Os interesses ligados à indústria eram protegidos da competição internacional pela existência do controle de importações e tinham acesso a insumos relativamente baratos.

114 - Até setembro de 1931, as esperanças de retorno ao mercado financeiro foram mantidas especialmente em vista das recomendações da missão financeira britânica chefiada por Sir Otto Niemeyer que visitou o Brasil no primeiro semestre de 1931 e acenou com a possibilidade de obtenção de empréstimo em Londres caso o Brasil adotasse um programa de austeridade que incluiria a volta ao padrão-ouro e a criação de um banco central. Com o abandono pelo Reino Unido do padrão-ouro, tais esperanças desapareceram.

115 - Pelo jeito, a moratória foi parcial: Além disso, a depreciação do mil-réis aumentou a carga do serviço da dívida pública externa sobre os orçamentos nos três níveis de governo, especialmente entre o final de 1930 e agosto de 1931, quando a libra esterlina e o dólar norte-americano mantiveram sua paridade em relação ao ouro. Foi feito um funding loan parcial “negociado” em 1931 por três anos. (...) O acordo era lesivo aos empréstimos norte-americanos em vista da sua importante participação na dívida estadual e municipal e da sua não inclusão nos funding loans prévios.

116 - A mudança de governo foi seguida de um curto período caracterizado pelo aumento da influência britânica explicado pela deterioração das relações políticas entre o Brasil e os Estados Unidos à raiz do exagerado apoio de Washington ao governo deposto em novembro de 1930 e pela maior generosidade de Londres na concessão de empréstimos de curto prazo. A visita da missão Niemeyer correspondeu ao auge desta influência fugaz, mas o efetivo poder de barganha dos Estados Unidos, em vista de seu déficit comercial no intercâmbio com o Brasil, acabaria por prevalecer. Do ponto de vista do Brasil, o arranjo relativo à dívida foi insatisfatório, pois apenas adiou o problema através do aumento do total da dívida. Eram os EUA, por exemplo, quem mais investiam no Brasil naquele momento, no que tange aos setores modernos, inclusive comprando ativos dos europeus aqui. Os britânicos estavam mais interessados em maximizar os pagamentos financeiros diante de um declínio inevitável de sua posição comercial. Por fim, a escassez de divisas e falta de cobertura cambial deixavam os estrangeiros meio que revoltados com perdas nos atrasados comerciais. O governos dos EUA, entretanto, evitou retaliar. 

117 - Abreu coloca que os cafeicultores já estavam começando a investir também no ramo industrial e de infraestrutura de exportação, então não há esse embate tão forte entre frações de classe como alguns querem ver no processo de 30. Em linha paralela de revisão, a análise das coligações políticas que apoiaram os dois candidatos à eleição presidencial de 1930, bem como de seus programas econômicos, desmente os estereótipos de Júlio Prestes como defensor dos interesses cafeeiros e de Getúlio Vargas candidato da indústria e da pequena burguesia. Entretanto, Abreu afirma que Vargas efetivamente adotou políticas que favoreciam a indústria durante o mandato. 

118 - ...Mais à frente, teremos este trecho em tal sentido: O Governo Provisório, não obstante suas declarações de intenções – cujo conteúdo, ao melhor estilo varguista, podia variar radicalmente dependendo da oportunidade e do público-alvo –, aumentou a proteção à produção doméstica através de aumento de impostos específicos, aumento de ágios mil-réis papel – mil-réis ouro, regulação do consumo compulsório de matérias-primas de produção doméstica e proibição de importação de equipamentos para determinadas indústrias caracterizadas por sua capacidade ociosa. Enfim, um indubitável protecionismo. O controle cambial por si só já protegia até mais que as tarifas. Resultados: Após cair 9% entre 1928 e 1930, e permanecer praticamente estagnado em 1931-1932, o produto industrial cresceu 10% ao ano entre 1932 e 1939. A participação das importações na oferta total (a preços de 1939) caiu de 45% em 1928 para 25% em 1931 e 20% em 1939. Exceto no caso de bens de capital, consumo durável e intermediários do gênero elétrico, a produção doméstica correspondia, em 1939, a mais da metade da oferta; no caso de bens de consumo não duráveis, a mais de 90% da oferta (Fishlow, 1972). Esta evidência quanto ao crescimento industrial na década de 1930 torna inconsistente a revisão proposta por Dean, excessivamente entusiasmado por sua tese – correta na República Velha – de que o desempenho da indústria dependia crucialmente do café.

119 - Os dados disponíveis indicam que o impacto da depressão sobre o produto real foi relativamente modesto, sua queda não excedendo 5,3% em 1931 – o pior ano da depressão – em relação ao pico de atividade em 1929. Em 1932 o produto cresceu 4,3% e em 1933 e 1934 em torno de 9% ao ano ("O impacto da depressão sobre a renda real foi, é claro, mais desfavorável, pois os termos de intercâmbio se deterioraram 44% entre 1928 e 1931"). A recuperação do nível de atividade da economia brasileira foi singularmente rápida se comparada à experiência de outros países, especialmente os desenvolvido. 

120 - A política cafeeira do Governo Provisório baseou-se na compra de estoques pelo governo federal financiada por créditos do Banco do Brasil e por taxação das exportações. O Instituto de Café de São Paulo foi gradualmente marginalizado do processo decisório relativo à política cafeeira e substituído por órgãos federais: inicialmente o Conselho Nacional do Café e depois o Departamento Nacional do Café. A partir de meados de 1931 iniciou-se a destruição de estoques em vista do descompasso entre o seu nível e a capacidade de absorção do mercado mundial.

121 - A acomodação política de São Paulo após a derrota em 1932 ditou certas alterações na política cafeeira. No início de 1933 organizou-se em bases mais permanentes a política do café, definindo-se o padrão de intervenção do governo que iria prevalecer até 1937 e fixando-se as parcelas da colheita de 1933-1934 que seriam destruídas (40%), retidas (30%) e de livre negociação (30%) bem como os preços diferenciados de compra. A situação financeira da cafeicultura foi aliviada no final de 1933 pelo Reajustamento Econômico, quando as dívidas contraídas pelos cafeicultores antes de meados de 1933 foram nominalmente reduzidas em 50% e recontratadas com prazo de 10 anos, o alívio incidindo sobre as amortizações devidas inicialmente. Os credores receberam títulos do governo de 30 anos de prazo e taxa de juros de 5%. (...) A destruição de estoques de café foi equivalente, em 1931, a cerca de 10% da safra de 1931-1932, aumentando na década até alcançar, em 1937, o equivalente a mais de 40% da safra de 1937-1938. Foram destruídas mais de 70 milhões de sacas entre 1931 e 1943. 

122 - Fiscal: Salienta que boa parte dos gastos com a compra do café eram custeados pela própria taxação da parcela exportável do produto. Dada a demanda bem inelástica, isso resultava em uma quantia não-desprezível. De toda forma, os déficits fiscais em 1931-1933 mantiveram-se acima de 12% dos gastos agregados em 1931 e 1933, alcançando 40% em 1932, ano marcado pela insurreição paulista. 

123 - A expansão do saldo do balanço comercial foi consequência da desvalorização cambial e de controle cambial que impedia a importação de bens não essenciais. Estas políticas, adotadas devido ao desequilíbrio do balanço de pagamentos, implicaram reorientação da demanda em benefício da produção doméstica. 

124 - Mais do que a queima de café, é ...a disposição de acomodar os efeitos da recessão através de aumento do déficit público, o elemento que permite, com adequação, que se possa afirmar que a política econômica do Governo Provisório tenha sido pré-keynesiana. O padrão-ouro foi abandonado aqui em meados de 1930, para liberar a base monetária, que, no entanto, permaneceu caindo até 1931. 

125 - A partir de 1934, o mercado cambial foi parcialmente liberalizado, ao que entendi. Isso por pressões externas (EUA). Um novo empréstimo, no mesmo ano, substituiu o de 1931. (...) A despeito das dificuldades relativas ao balanço de pagamentos, a economia continuou a crescer 8% ao ano entre 1934 e 1937. O encarecimento das importações permitiu a utilização de capacidade ociosa na indústria enquanto a continuada adoção de políticas fiscal, cafeeira, monetária e creditícia expansionistas permitiu a sustentação da demanda. (...) Enquanto o produto agrícola cresceu pouco mais de 3% ao ano em 1934-1937, o produto industrial cresceu mais de 11% ao ano. Coloca que a competitividade industrial nacional veio especialmente da depreciação da moeda.

126 - Acordo Brasil-EUA para redução de algumas supostas proteções tarifárias excessivas: A oposição dos industriais ao acordo concretizou-se em bloqueio por um ano de sua ratificação na Câmara dos Deputados pelos representantes da classe, liderados por Euvaldo Lodi. A oposição parlamentar à ratificação só foi vencida com a interferência de Vargas, após intensa pressão americana, com base na ameaça da imposição de tarifa sobre o café brasileiro.

127 - Em termos de geopolítica, coloca que a tolerância dos EUA para com o comportamento "rebelde" do Brasil tinha a ver com os interesses estratégicos na região, tendo em vista a ameaça germânica. Não era bem uma habilidade negociadora de Vargas (já que a Alemanha ainda nem tinha o peso/influência dos EUA), mas tolerância mesmo. Havia acordo comercial do Brasil com a Alemanha também. Vargas fez o que se pode considerar a defesa clássica do acordo com a Alemanha; o mercado alemão absorvia produtos brasileiros que não eram exportados para os Estados Unidos e eram produzidos em regiões politicamente importantes, como o Nordeste e o Rio Grande do Sul. Aranha, por seu lado, criticou a negociação do acordo com base no argumento de que, para o Brasil, a Alemanha era relativamente insignificante do ponto de vista econômico e financeiro quando comparada aos Estados Unidos. Subestimava a importância das exportações brasileiras para a Alemanha como maneira de capitalizar apoio político para o governo central. Eram os chamados "acordos de compensação", feitos com moedas de Brasil e Alemanha, ao que entendi. O Brasil manteve posição ambígua, prometendo às autoridades norte-americanas que o comércio de compensação seria reduzido e, ao final, renovando os acordos de comércio bilateral. Do ponto de vista do interesse nacional, e em vista da patente hesitação norte-americana em utilizar o seu poder de barganha para limitar a importância do comércio bilateral do Brasil, não cabe dúvida que a política econômica externa adotada foi mais adequada do que a alternativa de denunciar os acordos de compensação sem garantia de colocação das exportações que seriam deslocadas do mercado alemão.

128 - As importações voltaram a crescer em meados dos anos 30, com a Inglaterra perdendo espaço pra Alemanha. EUA continuavam como maior parceiro. De fato, nos anos finais da década os saldos na balança comercial reduziram-se drasticamente, resultado de tendência crescente, por parte dos gestores da política econômica, a conceder prioridade à importação de bens necessários à manutenção de uma taxa “razoável” de expansão do nível de atividade, às expensas dos compromissos em moeda estrangeira, sem relação direta com o desempenho da economia. Em termos de volume, as importações de bens de consumo não duráveis e de bens de capital para usos não industriais mantiveram-se em torno de 50% dos níveis alcançados em 1928. As importações de bens de capital para uso na indústria, a partir de 1935, mantiveram-se em torno de 80-90% das quantidades típicas do período pré-depressão.

129 - Estado Novo: Embora seja difícil encontrar substância nas atividades dos inúmeros conselhos e autarquias que pululavam no período, a decisão de iniciar, em 1940, a construção da primeira usina siderúrgica integrada brasileira utilizando coque mineral marcou clara mudança na forma de ação do Estado. A despeito de si mesmo, como se verá adiante, o Estado transitou da arena normativa da atividade econômica para a provisão de bens e serviços. Novas viradas e moratórias também: Em fins de 1937, a escassez de divisas, fruto da substancial elevação das importações, que cresceram cerca de 40% em valor entre 1936 e 1937, foi usada como justificativa, após o golpe de novembro, para o default da dívida externa e a adoção de monopólio cambial do governo. Com base em uma taxa única desvalorizada, introduziu-se um sistema de controle cambial similar ao vigente entre 1931 e 1934. Volta o controle cambial e de importações ("As dificuldades relativas à escassez de cobertura cambial em 1938 deram origem aos protestos usuais por parte dos credores."). A sustentação do preço do café também é abandonada parcialmente, até pelo motivo de que o produto agora estava mostrando mais elasticidade no consumo/demanda, aumentando desproporcionalmente a quantidade exportada com a queda do preço. Foi a retração da exportação de outros produtos brasileiros que afetou a receita global de exportações. 

130 - Acordo Brasil-EUA em 1939:  Acertou-se apenas a concessão de um crédito do Eximbank de US$ 19,2 milhões para descongelar os atrasados comerciais e financeiros norte-americanos bloqueados no Brasil. As ideias que tinham livre curso no Tesouro a respeito da concessão de créditos de longo prazo foram abandonadas. Como contrapartida pela concessão de créditos, Aranha comprometeu o Brasil a adotar uma política cambial liberal, a opor obstáculos ao comércio de compensação teuto-brasileiro e a retomar, no curto prazo, o serviço da dívida pública externa. Os militares foram contra. Queriam as divisas estrangeiras investidas em equipamentos e não em pagamento de serviços da dívida. Aranha estava pendendo demais para os EUA na visão deles. Era cedo. A reformulação da política cambial ocorrida em abril de 1939 correspondeu parcialmente às promessas feitas por Aranha em Washington. O novo regime cambial liberava 70% das cambiais geradas pelas exportações para o mercado “livre” de divisas, que deveria suprir integralmente as divisas para importação de mercadorias.

131 - A balança comercial durante a Guerra inicialmente sofreu um tombo - perda de mercados - para depois registrar grandes saldos, graças ao crescimento de importações de EUA e Reino Unido. Por aqui, as importações estavam deprimidas, inicialmente por falta de reservas mesmo, depois pela concentração dos aliados em sua própria demanda, ao que entendi. As dificuldades relativas à obtenção de importações resultaram em efeitos contraditórios sobre o desempenho da economia. Insumos essenciais a ampliações não podiam ser importados. Porém, havia incentivo à substituição de importações. Concretamente, as dificuldades de acesso a importações não parecem ter resultado em redução substancial da taxa de crescimento da produção industrial doméstica agregada, depois de período inicial de ajustamento. A taxa de crescimento do produto industrial, que havia caído em 1937-1939 para 6,1% ao ano, reduziu-se em 1940-1942 para 1,6%. Entre 1943 e 1945, quando a escassez de insumos e de bens de capital continuou séria, a taxa média de crescimento foi de 9,8%, comparável à que se verificou entre 1933 e 1939. O setor agrícola fez com que o PIB em geral andasse mais lento que isso, porém.

132 - ...A retomada do nível de atividades não esteve, também, dissociada das políticas fiscal, monetária e creditícia claramente expansionistas adotadas pelo governo a partir de 1942. A política monetária, que havia sido moderadamente apertada entre o fim de 1938 e o fim de 1939, tornou-se expansionista, particularmente a partir de 1940, ratificando as pressões inflacionárias associadas aos desequilíbrios provocados pela guerra e às políticas do governo no terreno fiscal e creditício. Inflação acelerou, ficando entre 15 e 20%.

133 - As restrições ao comércio brasileiro, tanto no caso das exportações, quanto no das importações, acarretaram aumento considerável da dependência brasileira com relação aos Estados Unidos, seja como mercado, seja como fonte supridora de produtos importados. (...)  Apenas 25% das exportações do Brasil não estavam diretamente subordinadas às decisões das autoridades aliadas a respeito dos suprimentos necessários ao esforço de guerra, embora dependessem da política aliada relativa à distribuição de praça em transportes marítimos. (...) Embora os preços de exportação tenham crescido mais rapidamente do que os preços domésticos – o que resultou em melhoria da remuneração do setor exportador por unidade de volume exportado –, a contração dos volumes exportados foi tão importante que, exceto no caso de produtos não tradicionais, as exportações caíram como percentagem do PIB.

134 - O preço internacional do café para de crescer a partir de 1943. A coisa vai piorando quanto mais se aproxima o fim da guerra. O caso do café talvez seja o melhor exemplo de como a política econômica dos Estados Unidos com referência ao Brasil, inicialmente generosa, se bem que não destituída de interesse próprio, tornou-se progressivamente menos magnânima, à medida que diminuía a necessidade de recorrer a incentivos econômicos para garantir apoio político na América Latina.

135 - A questão específica mais importante relativa ao suprimento de produtos norte-americanos ao Brasil foi, sem dúvida, a decisão de fornecer créditos e materiais para a construção da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) em Volta Redonda. É importante considerar esta decisão à luz dos objetivos estratégicos da política norte-americana referente à América Latina, que se baseava no fortalecimento do Brasil às expensas da Argentina. Embora alguns círculos mais conservadores nos Estados Unidos insistissem que o projeto contrariava a teoria das vantagens comparativas, as condições de guerra tornaram possível a vitória daqueles que pensavam que um maior desenvolvimento econômico no Brasil facilitaria a expansão do mercado para as exportações norte-americanas. (...) a reversão da política norte-americana sugere que teria sido mais difícil contar com o apoio do governo dos Estados Unidos a este projeto após a guerra, quando a obtenção do apoio brasileiro exigiu recompensas menos generosas.

136 - Volta à moratória de 1937 para mostrar a mudança nas condições políticas, já que as tentativas de "enquadrar" o Brasil de 1937 a 1939, fracassaram. Países não queriam apertar o futuro aliado. A avaliação da política relativa à dívida pública externa sugere que, enquanto nos anos iniciais da década de 1930 o Brasil pagou serviço acima de suas possibilidades cambiais, o contrário ocorreu a partir de 1937, quando pagou menos do que indicava a sua presumível “capacidade de pagar”.

137 - A dívida pública foi objeto de dois acordos no período de guerra. O primeiro, negociado em 1940, em decorrência das promessas de Oswaldo Aranha, por quatro anos, estabelecia um nível de pagamentos grosso modo correspondente à metade dos fixados no acordo de 1934. Em 1943, foi negociado um acordo definitivo. Os juros foram menores. Estima-se que os ganhos brasileiros associados à redução de taxas de juros e resgate de títulos com deságio tenha sido da ordem de £110 milhões, reduzindo à metade a dívida total de £220 milhões.

138 - Era Vargas e capital estrangeiro. Após algumas descrições, concluiu: Não é fácil chegar-se a uma conclusão cristalina a respeito das consequências da legislação restritiva sobre os fluxos de capital relacionados a investimentos estrangeiros diretos no Brasil durante a década de 1930. Enquanto, por um lado, essa legislação restritiva pudesse, em princípio, ter dissuadido investidores potenciais, a retração dos investimentos parece ser melhor explicada pela conjuntura internacional, lembrando-se sempre que o investimento norte-americano no Brasil cresceu consideravelmente após 1936, apesar do tom das declarações de intenção por parte das autoridades brasileiras. Além disto, as dificuldades, reais ou imaginárias, relacionadas à legislação “nacionalista” referiam-se quase sempre ao envolvimento de capitais estrangeiros no setor de serviços de utilidade pública e não na indústria de transformação.

139 - Com o fim da guerra se aproximando, a dependência em relação aos EUA começou a incomodar alguns círculo. Os estadunidenses não mais queriam sustentar o preço do café. Por outro lado, sequer viam com bons olhos a substituição de importações. Pra piorar, havia a contradição política. Enquanto no final da década de 1930 e nos anos iniciais da guerra o governo brasileiro era visto em Washington como “uma ditadura mais aceitável do que outras”, depois de 1943 as preocupações quanto à falta de democracia interna tornaram-se evidentes. Começaram a tomar corpo tendências no governo norte-americano, no sentido de apoiar uma solução “liberal” no Brasil que removesse as contradições entre o regime político autoritário e a política externa pró-aliada. Uma sucessão “liberal”, além disso, envolveria, provavelmente, a adoção de políticas econômicas mais alinhadas com os objetivos norte-americanos. 

140 - É neste contexto, e como resultado de considerável agitação política interna, que devem ser vistas as tentativas de Getúlio Vargas no sentido de redefinir as bases políticas do regime em 1944-1945, absorvendo os segmentos mais radicais do cenário político nacional. O fracasso destas tentativas e a consequente deposição de Vargas no final de 1945 devem ser considerados no quadro de reorientação da política norte-americana relativa ao Brasil no final da guerra. A eleição de um novo governo, que provou ser bastante menos apto a ter dúvidas quanto à necessidade de respeitar os compromissos implícitos e explícitos assumidos pelo Brasil em relação aos Estados Unidos, marcou, na verdade, o início de um longo período de hegemonia econômica e política dos interesses norte-americanos no Brasil. Esses desenvolvimentos corresponderam ao coroamento da política dos Estados Unidos em relação ao Brasil na década de 1930 e nos anos iniciais da guerra, ao enfatizar a importância dos objetivos estratégicos, mesmo que às expensas de objetivos táticos relevantes. 

141 - (Novamente, nem toda parte do texto eu entendi. Muita coisa resumida).

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